第81/2017號案 對行政司法裁判的上訴
上訴人：澳門逸園賽狗股份有限公司
被上訴人：運輸工務司司長
主題：新舊《土地法》在時間上的適用．租賃批給合同．《土地法》．對都市土地或具有都市利益的土地的利用的證明．臨時批給續期．宣告批給合同失效．臨時批給期間．對利害關係人進行聽證．行政程序．行使被限定權力而作出的行政行為的利用原則
裁判日期：2019年11月29日
法官：利馬(裁判書制作法官)、宋敏莉和岑浩輝
摘要：
一、於2014年3月1日開始生效的新《土地法》(第10/2013號法律)第212條及後續條文優先於《民法典》中關於法律在時間上適用的一般規定。
二、在承批人的權利和義務方面，新《土地法》第215條(二)項規定合同之約定優先於法律規定。如無約定，則適用新法而非舊法(第6/80/M號法律)，但不妨礙《民法典》第11條第1款的適用，該款規定“法律只規範將來情況；法律即使被賦予追溯效力，其旨在規範之事實已產生之效果，仍推定保留”。
三、考慮到新《土地法》第215條的標題已經確定了該法適用於其生效之前的臨時批給，上指第215條(三)項的意思是，當之前定出的土地利用的期間已屆滿，且因承批人的過錯而未進行該土地的利用時，直接適用新法的兩項規定(第104條第3款及第166條)，即便這違背相關合同中的約定(前項)和舊法的規定。
四、對都市性土地或具有都市利益的土地的利用，須由承批人出示使用准照予以證實(《土地法》第130條)。有關利用獲證明後，批給即轉為確定(第131條)。
五、《土地法》將臨時批給不可續期作為一項原則予以確定。此規定的唯一例外情況是：只有在臨時批給的土地與確定批給的土地合併，且屬一併利用的情況下，應承批人的申請，經行政長官預先許可，相關的臨時批給方可予以續期(第48條)。
六、25年的臨時批給期間屆滿後(如合同未另外訂定期間)，行政長官如認為在上述期間內事先訂定的利用條款未獲履行，則應宣告合同失效。也就是說，如果承批人未能提交房地產使用准照，那麼行政長官將基於期間屆滿而宣告失效，因為對都市性土地或具有都市利益的土地的利用是透過該准照的提交予以證實的。
七、且行政長官無須查明相關利用條款是否因不可歸責於承批人的原因而未獲履行。也就是說，無須查明是否因承批人的過錯而未進行土地的利用，或者，譬如行政當局對土地未被利用的情況是否有完全或部分過錯，又或者，是否因意外情況或不可抗力而導致未進行土地的利用。
八、沒有任何規定允許行政當局在達到25年的最長批給期限之後，將臨時批給的期間視為中止或將其延長。
九、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。
十、面對行政當局行使被限定的權力的情形，只要法院透過事後判斷能夠得出行政當局所作的決定是在具體情況下唯一可能的決定的結論，那麼規定於《行政程序法典》第93條第1款的對利害關係人的聽證便降格為行政程序中的非根本性手續。
裁判書制作法官
利馬
澳門特別行政區終審法院
合議庭裁判
一、概述
澳門逸園賽狗股份有限公司針對運輸工務司司長2015年11月24日的批示提起司法上訴，該批示不批准上訴人提出的核准工程計劃，以及修改一幅面積為5,235平方米，位於路環石排灣工業區，稱為SK1地段，以1990年11月30日的公證書作為憑證的土地批給的申請。
中級法院裁定上訴敗訴。
澳門逸園賽狗股份有限公司不服，向終審法院提起司法裁判的上訴，提出如下問題：
－被上訴的合議庭裁判無效，因為事實事宜不足以支持被上訴行為將未能核准計劃和完成工程的原因歸咎於上訴人在1993年12月15日至2015年5月14日期間的沉默的做法不存有事實前提錯誤的結論；
－被上訴的合議庭裁判因遺漏對違反公正原則和平等原則作出審理而無效；
－被上訴行為遺漏事先聽證的手續；
－被上訴行為欠缺理由說明；
－被上訴行為將未能核准計劃和完成工程的原因歸咎於上訴人在1993年12月15日至2015年5月14日期間的沉默的做法存有事實前提的錯誤，另外根據《民事訴訟法典》第571條第1款b項的規定，被上訴的合議庭裁判因事實事宜不足而無效；
－被上訴的合議庭裁判認為應適用新《土地法》第48條規定，這違反了法律；
－被上訴的合議庭裁判不認為出現了利用期間中止的情況，這違反了法律；
－被上訴行為違反了作出決定原則；
－被上訴行為違反了善意原則和保護信任原則；
－被上訴行為違反了實質正義優先原則；
－被上訴行為違反公正原則和平等原則；
－被上訴行為違反適當原則和適度原則；
－被上訴的合議庭裁判認為不能命令作出應作之行為，這違反了法律。
檢察院司法官發表意見，認為除了遺漏事先聽證的手續這一瑕疵的理由成立之外，其餘上訴理由均不成立。
二、 事實
被上訴的合議庭裁判認定了以下事實：
1. 1984年3月31日，本案上訴人請求以租賃制度及免除公開競投的方式向其批出一幅面積為385平方米，位於澳門青洲河邊馬路，標示於物業登記局B99M冊第68頁第22466號，長期以來被其在沒有任何憑據的情況下占用的土地。
2. 透過公布於1989年12月26日第52期《澳門政府公報》第二副刊上的第17/SATOP/89號批示，批准以租賃制度及免除公開競投的方式，將一幅面積為5,235平方米，位於澳門路環石排灣工業區，稱為“SK1”地段的土地批予承批人澳門逸園賽狗股份有限公司，即本案上訴人，
3. 批給期間為25年，自簽訂有關公證書之日起計，
4. 土地利用的總期限為24個月，自批准相關合同的批示在《澳門政府公報》公布之日起計。
5. 上述批給的目的為利用該土地興建幾幢樓高最多兩層，用於狗隻繁殖的樓宇，並由承批人直接經營，因為承批人在澳門賽狗場從事其職業活動，需要一幢樓宇輔助其經營。
6. 之後，透過1990年11月30日於財政司訂立的公證書，對上述批給合同作出規範。
7. 承批人，即現上訴人，自1991年7月19日起已全數支付合同溢價金的所有分期款項共計1,572,928.00澳門元。
8. 透過載於行政卷宗第138頁的運輸暨工務政務司於1993年8月30日在1993年8月6日的第063/SOTSDB/98號報告書上所作的批示，作出如下決定：
a) 將石排灣地段劃作住宅用途，不再作工業用途；
b) 將平整土地及劃分地段的工程交給一間具備實施該工程之技術能力的企業。
9. 透過載於行政卷宗第143頁的1993年12月2日第857/8111.01/SOLDEP/93號公函，上述決定被通知給了現上訴人。
10. 而現上訴人則透過1993年12月14日的信函，表示同意將有關土地的用途更改為住宅用途。
11. 自該日起，現上訴人再未從土地工務運輸司處接獲任何有關該事宜的其他通知，或是就該土地所作的任何其他決定。
12. 從上述第8條所指批示可知，土地工務運輸司除了應通知各承批人以便獲得他們的同意之外，還須作出很多其他行為，包括：
i. 核准一份地段劃分計劃；
ii. 修改與豐怡建築材料製品有限公司訂立的合同；
iii. 與海島市政廳確定開採的監督標準和方式；
iv. 修改批給合同。
13. 身為承批人，現上訴人必須等待由政府確定的都市規劃和基礎設施計劃的實施，
14. 同樣還須等待行政當局修改與豐怡建築材料製品有限公司訂立的合同，
15. 之後，行政當局將聯絡上訴人以便修改批給合同中的其餘內容(因為隨著上訴人表示同意，土地的用途已被更改)。
16. 上訴人從答覆行政當局同意更改土地用途之日起，便再未收到行政當局的任何其他通知或指示，不管是什麼內容。
17. 在此問題上，行政當局沒有取得任何其他進展。
18. 行政卷宗第158頁所載的一份2007年6月8日的內部通訊中載明：
“(…)鑒於基礎設施的缺乏，路環整治計劃的制定以及工業計劃的不可行，所有的土地利用程序都已中止，已批准將土地用途由工業改為住宅，並已開始研究確定新住宅園區的都市建築條件。直至今日，由於在修改豐怡建築材料製品有限公司(獲批開採石礦場的公司)的批給合同以及在確定目的、活動和修復山坡景觀的規範條件的程序中出現延誤，仍未核准該區域的地段劃分及相關用途(包括現在豐怡建築材料製品有限公司開發的土地)(…)”(粗體為我們所加)。
19. 另外，載於行政卷宗第370頁的2015年11月13日第237/DSODEP/2015號建議書在其第7.1點中提到：
“雙方當事人，即行政當局和承批人沒有對批給合同作出相應修改，自1993年12月15日起，直至承批人於2015年5月14日提交收件編號為03569/GSTOP/EN/2015的申請為止，雙方一直保持沉默。”
20. 因此，由於SK1地段周邊缺乏基礎設施，以及上述所有因素，使得現上訴人必須等待都市化計劃的實施。
21. 自1993年起，儘管不能對批給的土地進行任何利用，但根據透過1993年12月14日的信函所接受的，土地工務運輸局在1993年12月2日第857/8111.1/SOLDEP/93號公函中提出的建議，上訴人一直表示有意確保能夠在批給的土地上進行投資。
22. 為此，儘管由於行政當局更改條件導致上訴人不能將土地用於批給的用途，但上訴人卻從未停止繳交應付的租金。
23. 政府一直有徵收批給的租金。
24. 有關土地曾被第三人霸占，承批人於2008年3月24日在初級法院針對霸占者提起第CV3-08-0018-CAO號司法訴訟，有關複本附於行政卷宗第159頁至第205頁。
25. 並於2009年9月15日在同一法院提起了隨後的交付特定物的簡易執行之訴，案件編號為CV3-08-0018-CAO-A(見文件一)。
26. 在該訴訟進行期間，現上訴人的代表、法院以及地圖繪製暨地籍局的職員曾前往現場以便交接有關土地(見文件二)。
27. 2013年6月14日，現上訴人向治安警察局投訴有關土地再次被身份不明人士占用，有關卷宗隨後被送交檢察院跟進，編號為5338/2013(見文件三)。
28. 在上訴人獲批的地段連同包括歸澳門特區政府所有的地段在內的相鄰地段被占用之後，土地工務運輸局於2011年4月11日向上訴人發出載於行政卷宗第209頁的公函，要求承批人即現上訴人將物品搬離現場，並設置圍板以劃定地段範圍。
29. 上訴人一直按時履行承批人的所有義務，準時向財政局繳交有關批給的租金。
30. 並且一直主動地、且在最後按行政當局的要求進行必要的維護和清潔工作。
31. 2015年5月14日，現上訴人向運輸工務司司長遞交申請，提及上述發生的事情經過，請求修改路環石排灣工業區SK1地段的批給合同(見行政卷宗第267頁至第272頁)。
32. 在上述申請中，上訴人提議興建一個主要為住宅用途，但同樣也作商業及停車場用途的綜合建築群。
33. 這就是本案中所發生的情況，申請人於2015年6月25日請求發出規劃條件圖(見文件六)。
34. 於是在2015年11月13日，撰寫了第237/DSODEP/2015號建議書，內容如下1：
背景
1. 在1989年12月26日第52期《澳門政府公報》副刊上刊登了第17/SATOP/89號批示之後，透過1990年11月30日的公證書，一幅面積為5,235平方米，位於澳門路環石排灣工業區，稱為“SK1”地段的土地以租賃制度及免除公開競投的方式被批予澳門逸園賽狗股份有限公司，用作興建幾幢樓高最多兩層，用於狗隻繁殖的樓宇。(附件一)
2. 租賃批給的期間為25年，自1990年11月30日簽訂有關公證書起計，即至2015年11月29日屆滿。
3. 自1991年7月19日起，總額1,572,928.00澳門元的溢價金已全數付清。(附件二)
4. 運輸暨工務政務司透過於1993年8月30日在1993年8月6日第063/SOTSDB/98號報告書上所作的批示決定：
1) 將石排灣地段用於住宅用途，不再作工業用途。
2) 將平整土地及劃分地段的工程交給一間具備實施該工程之技術能力的企業。
透過1993年12月2日第857/8111.01/SOLDEP/93號公函，上述決定被通知給了申請人。(附件三)
5. 透過1993年12月15日收件編號為11629的文件，申請人表示有意將土地用途修改為住宅用途。(附件四)
現況
6. 透過2015年5月14日的運輸工務司司長批示，2015年5月14日遞交的收件編號為03569/GSTOP/EN/2015的申請書於2015年5月19日寄至本局，登記編號為64961/2015，其中申請人請求將土地的利用改為住宅、商業及停車場用途。(附件五)
分析
7. 可以看到：
7.1. 雙方當事人，即行政當局和承批人沒有對批給合同作出相應修改，自1993年12月15日起，直至承批人於2015年5月14日提交收件編號為03569/GSTOP/EN/2015的申請為止，雙方一直保持沉默；
7.2. 考慮到沒有按照1990年11月30日公證書的規定對土地進行利用，因此有關土地的批給目前具有臨時性質。
8. 在本案中，考慮到：
8.1. 根據第10/2013號法律《土地法》第48條第1款的規定，臨時批給的租賃期間不可續期；
8.2. 土地的租賃有效期至2015年11月29日屆滿，但有關請求於2015年5月14日提出；
8.3. 關於批給合同的修改，應完成現行法例規定的程序，包括：
8.3.1. 根據第12/2013號法律《城市規劃法》以及第5/2014號行政法規《城市規劃法施行細則》，發出規劃條件圖的程序；
8.3.2. 根據8月21日第79/85/M號法令《都市建築總章程》，審核所提交之計劃的程序；
8.3.3. 根據第10/2013號法律《土地法》，修改批給合同並於《澳門特別行政區公報》上公布的程序；
8.4. 此外，只有在上述所有程序都完成後才可發出利用土地的工程准照。
結論
9. 綜上，建議向申請人作出如下答覆：
－鑒於根據第10/2013號法律《土地法》第48條第1款的規定，臨時批給的租賃期間不可續期，而有關臨時批給的租賃期至2015年11月29日為止，因此餘下的時間根本不足以繼續處理核准計劃及修改批給的程序。
呈上級考慮。
35. 運輸工務司司長於2015年11月24日作出批示：
“同意”(行政附卷第372頁)。
36. 透過2015年11月27日第8111.03/DSODEP/2015號公函，上訴人接獲運輸工務司司長2015年11月24日之批示的通知，批示內容為“關於題述申請，由於根據第10/2013號法律《土地法》第48條第1款的規定，臨時批給的租賃期間不可續期，而臨時批給的租賃期至2015年11月29日為止，因此餘下的時間根本不足以繼續處理核准計劃及修改批給的程序”(卷宗第255頁及行政附卷第373頁)。
***
三、法律
1. 要審理的問題
要審理上訴人前面提出的那些問題。
2. 被上訴的合議庭裁判無效，因為事實事宜不足以支持被上訴行為將未能核准計劃和完成工程的原因歸咎於上訴人在1993年12月15日至2015年5月14日期間的沉默的做法不存有事實前提錯誤的結論
上訴人稱被上訴的合議庭裁判無效，因為事實事宜不足以支持被上訴行為將未能核准計劃和完成工程的原因歸咎於上訴人在1993年12月15日至2015年5月14日期間的沉默的做法不存有事實前提錯誤的結論。
上訴人認為，被上訴的合議庭裁判所作的評價得不到已認定事實的支持。
在已認定事實第19項中，被上訴的合議庭裁判認定了以下內容：
19. 另外，載於行政卷宗第370頁的2015年11月13日第237/DSODEP/2015號建議書在其第7.1點中提到：
“雙方當事人，即行政當局和承批人沒有對批給合同作出相應修改，自1993年12月15日起，直至承批人於2015年5月14日提交收件編號為03569/GSTOP/EN/2015的申請為止，雙方一直保持沉默。”
就這一問題，被上訴的合議庭裁判指出：
“上訴人確實可以認為其在自1993年12月15日開始直到2015年5月14日提出申請為止的這段時間內並沒有保持沉默，相反，即便是有沉默，那也應該歸咎於被上訴實體。
在不排除有更好見解的前提下，我們認為這一主張與行為的內容完全扯不上關係。
實際上，不批准相關申請的原因根本不是行政當局指責上訴人沉默，而是在批給的總期間還差六個月就要屆滿的情況下，已經沒有足夠的時間核准計劃，以及開工甚至完工了。這才是有關行為的事實依據。”
被上訴的合議庭裁判在此處所指的是2015年11月13日第237/DSODEP/2015號建議書內所載的行為的理由說明，已認定事實的第34項只摘錄了其中的結論部分，但卻通過指出其在行政卷宗中的頁碼(第369頁至第372頁)而轉用了整份文件，現在由我們將其全文增補到已認定事實的第34項中。
所提出的問題不成立。
3. 被上訴的合議庭裁判因遺漏對違反公正原則和平等原則作出審理而無效
上訴人指被上訴的合議庭裁判無效，因其遺漏對違反公正原則和平等原則作出審理，因為它僅僅是將本案與SN地段的個案進行比較分析，而沒有就卷宗內所指的16個行政卷宗處理的個案發表任何意見。
但這並不屬於遺漏審理有關問題的情況。遺漏審理只在法院沒有審理某個問題時才會發生，而不是在法院未作詳盡分析時發生。法院未作詳盡分析所導致的結果可能是出現審理錯誤，但不構成無效。
所提出的問題不成立。
4. 遺漏事先聽證的手續
上訴人認為被上訴行為遺漏了事先聽證的手續。
關於這個問題，被上訴的合議庭裁判指出：
「1.1 - 由於未履行該手續，上訴人認為應撤銷行為。
從某個角度而言，假如認為司法上訴的標的不是一項真正的行政行為，而是像被上訴實體在其答辯狀中所稱的一樣(答辯狀第10條及第12條)僅僅是一個單純的“資訊性行為”的話，那麼甚至沒有必要對利害關係人進行聽證。
但由於我們並不認為有關行為可被視為單純的資訊，因其具有作出決定的處分性質(關於這點我們曾在第739頁至第740頁的批示中提到過)，那麼現在就要看上訴人是否應被通知在利害關係人聽證中就個案發表其個人意見。
我們認為答案是否定的。
首先，在事實事宜第31點所指申請被提出之後，並沒有開展任何具有重要意義的調查。
事實上，在該申請被提出之後，只是撰寫了第237/DSODEP/2015號報告書，其中提及了有關批給的“過往經歷”，並提醒注意批給期間已接近結束，而且餘下的時間並不足以繼續完成核准計劃和修改批給的程序。因此，這是一份單純陳述性的報告，更像是一份交代事件的經過，講述現階段之“事物狀況”，並在結論中就處理申請的方法提出意見的通報函。
換言之，該程序性行為莫過於此：一份單純描述性的報告書；並不是對之後的行政決定具有必要性的手續行為。它並沒有給程序帶來任何新的內容，也沒有為決定的意向作出特定貢獻的行為，不是“……用來取得和建立作為決定行為考量和選擇基礎的事實資料的行為”，恰恰相反，它只不過是在“……闡述行為的作出者自己就可以對有關申請採用的解決辦法。”(葡萄牙最高行政法院2001年10月24日於第046934號案中所作的合議庭裁判)。
因此，從節省成本的角度和決定行為的內容上來看，上述報告書是“可以免除的”。也就是說，被質疑的行為完全可以在沒有該“報告書”的情況下作出。
在這樣的情形之下，不能說政府的司長是因為該“報告書”才作出有關決定的。換言之，該“報告書”對被質疑的行政行為的決定方向而言並不具有關鍵性和決定性。眾所周知，“只有在利害關係人可能會毫無準備地面對未知的證據調查基礎或當時規範其利益的法律狀況出現意料之外的變化時，對利害關係人進行聽證才有意義”(中級法院於2012年6月28日在第458/2011號案中所作的合議庭裁判)。
因此，正如政府的司長完全可在沒有任何額外的“內部報告”(該報告在本案中甚至不屬於“技術性報告”)的情況下立即就有關申請作出決定一樣，也可以說相關“報告書”沒有重要的調查屬性。
這樣，由於不能說存在真正意義上的調查，所以不能認為應按《行政程序法典》第93條規定對利害關係人進行聽證。
*
1.2 - 其次，正如被上訴實體正確指出的那樣，在該申請被提出時，已沒有時間作出任何可能的批准。
不要忘記，考慮到最初批准的自簽訂1990年11月30日公證書起開始計算的利用期(24個月)已於1992年11月29日屆滿，目前所涉及的是一項臨時批給。而且要注意的是，在此期間之內，從未對土地進行過開發利用。
眾所周知，一般來說，臨時批給不可續期(第10/2013號法律《土地法》第48條)，但該條第2款所指的情況不在此限(本案不屬於例外情況)。
另一方面，可以肯定的是，透過運輸暨工務政務司1993年8月30日的批示，決定將石排灣地段由工業用途更改為住宅用途(第8項事實)，而上訴人也接受這一更改(第10項事實)。
上訴人辯稱其在這段時間內一直在等待【直到於2015年5月13日遞交修改申請為止(第31項事實)】。
但是，這項事實不能違反由法律規定和合同設定關於除斥期間的規則。
換言之，不論過錯在誰－a) 上訴人認為是行政當局的過錯，稱當局從未修改計劃，也沒有作出其他需要採取的措施和需要履行的手續以使建設工作符合土地的新用途；b) 被上訴實體則認為是上訴人的過錯，因其從未按照新用途開發利用土地，有一點都是無法否認的，那就是時間一直在流逝，期限也逐漸屆滿，當上訴人遞交有關申請時(2015年5月14日)，已接近到期。
在批給的總期間(於2015年11月29日屆滿)還差六個月就要完結之時，上訴人按照土地的新用途提出了建設請求。
但在此時，如前所述，根據《土地法》第48條規定，已經不可能再對臨時批給予以續期。
無論如何，即便就1993年8月30日(此時利用期已經屆滿)更改原先之土地用途的批示所作的通知有可能會開闢一個允許雙方對合同作出修改，從而有可能重新訂定利用期的新法律框架，上訴人在2015年5月之前沒有主動作出任何行為都是一個不爭的事實。
我們重申：在此討論上訴人是否有過錯，又或者該過錯是否應歸咎於有權限的行政實體是沒有意義的。我們只看客觀事實。如果同一申請早兩年、三年或者四年提出，說不定就被批准了呢(而如果是這種情況，那就不能以批給總期間將近屆滿作為理由了)！！
但是，在批給期間結束前6個月才提出請求，此時已經不可能再維持批給的總期間了，因為無法在這麼短的時間內核准計劃並通過建造完成對土地的利用。無論從哪個層面來看都是不可能的。
我們知道，因期間屆滿而宣告失效(被某些學說稱為過期失效)是法律(第10/2013號法律第41條、第48條第1款和第52條)對有權限實體(行政長官：上述法律第167條)的強制性要求。因此這是一個被限定的活動。
這意味著，在上訴人提出申請的6個月之後，有權限實體不得不宣告批給失效，不論更改計劃、修改用途、提交和核准計劃以及開工和完工的過錯在誰。
由於行政長官在具體個案中必須作出的行為具有被限定性，因此其所作的批示的內容同樣也只能是那樣。如果司長在明知宣告取消批給的行政長官批示不可避免，上訴人絕不可能對土地進行開發利用的情況下，仍批准有關請求，那將是極其無恥且存有惡意的。
這樣，即便認為上述“報告書”具備重要調查措施的一切特點，我們也只能得出以下結論：由於它是在被限定的活動中作出的，因此根據行政行為的利用原則，相關手續降格為非根本性手續。
綜上，基於以上所述的任何一種理由，我們都認為本案不存在欠缺對利害關係人進行聽證的形式瑕疵。」
我們認同上述見解。
所提出的問題不成立。
5. 被上訴行為欠缺理由說明
上訴人指被上訴行為欠缺理由說明，堅持認為他被通知的5行文字當中所載的內容就是理由說明，但實際上他早就知道這並不是有關行為的理由說明。真正的理由說明載於已認定事實第34條所指的建議書之中，被上訴行為在該建議書上批示同意。通過這一同意，被上訴行為明示轉用了包含完整、有條理且充足的駁回上訴人請求之理由的建議書。
所提出的問題不成立。
6. 被上訴行為將未能核准計劃和完成工程的原因歸咎於上訴人在1993年12月15日至2015年5月14日期間的沉默的做法存有事實前提的錯誤
上訴人稱被上訴行為將未能核准計劃和完成工程的原因歸咎於上訴人在1993年12月15日至2015年5月14日期間的沉默的做法存有事實前提的錯誤。
不批准的理由清楚地載於2015年11月13日，即批給期間屆滿前16天，經運輸工務司司長的被上訴行為核准的建議書的結論之中：
“結論
9. 綜上，建議向申請人作出如下答覆：
－根據第10/2013號法律《土地法》第48條第1款的規定，臨時批給的租賃期間不可續期，而有關臨時批給的租賃期至2015年11月29日為止，因此餘下的時間根本不足以繼續處理核准計劃及修改批給的程序。”
因此，稱被上訴行為是因上訴人自身的懈怠而不批准其申請是不對的。
所提出的問題不成立。
7. 《土地法》在時間上的適用以及批給因批給期間屆滿而失效
上訴人稱被上訴的合議庭裁判認為應適用新《土地法》第48條規定，且不認為出現了利用期間中止的情況，這違反了法律。還認為被上訴行為違反了善意原則、保護信任原則、實質正義優先原則、公正原則、平等原則、適當原則及適度原則。
就以上所述的從《土地法》在時間上的適用開始的所有問題，我們已在十多份獲本院一致通過的合議庭裁判中發表過意見，因此在此轉用有關裁判。該理由說明同樣適用於首次在此類案件中提出的實質正義優先原則。
以上所指的是2018年5月23日第7/2018號案的合議庭裁判和2018年12月12日第90/2018號案的合議庭裁判，以及其他一眾裁判，在此予以轉用。
8. 被上訴行為違反作出決定原則
上訴人稱被上訴行為因沒有作出決定而違反了作出決定原則。
但實際上是有決定的，該決定為不批准上訴人的請求，理由是距離25年的期間屆滿只剩6天卻仍未開始工程，甚至連工程計劃都未被核准。
所提出的問題不成立。
9. 被上訴的合議庭裁判因認為不能命令作出應作之行為而違反法律
上訴人稱被上訴的合議庭裁判因認為不能命令作出應作之行為而違反法律。
既然撤銷被上訴行為的所有理由都不成立，那麼顯而易見，不論是當時還是現在都不能命令行政當局作出應作之行為，即批准上訴人的請求。
四、決定
綜上所述，合議庭裁定上訴敗訴。
訴訟費用由上訴人承擔，司法費訂為12個計算單位。
附上2018年5月23日第7/2018號案和2018年12月12日第90/2018號案的合議庭裁判書副本。
2019年11月29日，於澳門。
法官：利馬（裁判書制作法官）(在遺漏進行預先聽證的瑕疵方面，本人表決落敗。) － 宋敏莉 －
岑浩輝
出席評議會的檢察院司法官：蘇崇德
1 在此全文抄錄建議書。
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第81/2017號案 第4頁
第81/2017號案 第6頁