第171/2020號案
對行政司法裁判的上訴
上 訴 人：甲
被上訴人：保安司司長
會議日期：2020年10月30日
法 官：宋敏莉(裁判書制作法官)、司徒民正和岑浩輝
主題：－行政行為效力的中止
－難以彌補的損失
摘 要
一、《行政訴訟法典》第121條第1款數項中所規定的中止行政行為效力的要件必須要同時成立，只要其中一項不成立便不能批准保全措施，除非出現第2款、第3款及第4款所規定的情況。
二、聲請人有責任具體且詳細地提出和證明構成難以彌補的損失這一概念的事實，為此，僅使用空洞籠統的言語表述是不夠的。
裁判書制作法官
宋敏莉
澳門特別行政區終審法院裁判
一、概述
甲(身份資料詳見於卷宗)根據《行政訴訟法典》第120條及後續條文的規定，向中級法院請求中止保安司司長於2020年7月8日作出的批示之效力，該批示宣告治安警察局局長2009年10月9日批准聲請人居留許可的行為失效。
中級法院於2020年9月10日作出合議庭裁判，決定不批准聲請人提出的中止行政行為效力的請求。
甲不服上述裁判，向終審法院提起上訴，並於上訴理由陳述中提出如下結論：
1. 被上訴法院認為上訴人之個案未符合《行政訴訟法典》第121條第1款a項所規定的要件，從而不批准上訴人提出中止行政行為效力的請求，對此，除應有之尊重，上訴人並不認同有關之見解，尤其是不認同被上訴法院指：“(…)立即執行有關行政行為會導致聲請人須放棄現有的職業，但單純收入的減少可透過金錢量化，不構成難以彌補的損失”；
2. 事實上，亦如同被上訴法院所引用之終審法院第117/2014號案的合議庭裁判中提及：“(...)可以用金錢計量的損失可被視為對聲請人來說難以彌補的損失，而如屬“損害的評估及彌補並非完全不可能，但會變得非常困難”的情況，以及“被剝奪收益、且這一剝奪可導致產生幾乎絕對的困厄和不能滿足起碼的基本需要的狀況”，則同樣應視為難以彌補的損失”；
3. 由此可見，可透過金錢量化的損失並不代表其不屬難以彌補的損失，只要被剝奪收益可導致產生幾乎絕對的困厄和不能滿足起碼的基本需要的狀況，便應視之為難以彌補的損失；
4. 而上訴人自2009年10月13日獲批准居留許可，便已以澳門特別行政區作為其生活和工作的中心，上訴人在未被遣返之前在澳門[娛樂場]從事及擔任庄荷工作，有穩定的收入；
5. 上訴人自獲通知保安司司長的決定後，其已被立即遣返內地，因此，其已無法擔任原來正常工作，亦即時失去了工作收入，上訴人必然會失去現時的工作，其根本無法在短時間在內地找到一份與此相似收入的工作，事實上也不可能，眾所周知內地並沒有博彩業，故上訴人根本是不可能在內地找到與之前相關業務的工作。
6. 尤其是面對現時新型冠狀病毒肺炎疫情所帶來的經濟衝擊，全球經濟受到沉重打擊，失業率不斷上升，倘若有關行政行為繼續被執行，上訴人必然會失去現時的工作，其根本無法在短時間在內地找到一份與此相似收入的工作；
7. 上訴人作為其家中唯一經濟支柱，其尚有兩名未成年子女須由其獨自撫養，倘若上訴人喪失在澳門的工作及收入，其是根本無法維持自身及家人生計；
8. 誠然，兩名未成年子女之生活所需、家庭的日常生活開銷、家庭居所之租金等等完全依靠著上訴人的收入，因此，立即執行有關行政行為會使上訴人和其家庭立即面臨經濟和生活的困境，在上訴人及其家庭毫無準備的情況下，將其立即引至近乎絕對困厄的局面；
9. 換言之，雖然被立即剝奪收入看似可用金錢來量化的損失，但實質所損害的不單止是上訴人的財產性的收入，而是當中隱含著維持一個家庭正常運作的可能性；鑑於此，尤其是立即執行行政行為會今上訴人和其家庭即時面臨經濟困境，嚴重影響一個家庭正常運作的可能性，有關損失屬難以被彌補的；
10. 另外，被上訴法院就上訴人之兩名未成年子女的生活及學業造成嚴重及難以彌補損失的問題之裁定，被上訴法院認為當中並不存在“絕對厄困”，上訴人同樣不能認同此見解；
11. 被上訴法院更指出“(...)兩名子女的澳門居民身份證無被註銷，而聲請人又可以隨時來澳門陪伴子女”，對此，上訴人無法認同之；
12. 事實上，上訴人已於其聲請書明確指出：“若不中止有關行政行為的效力，聲請人(上訴人)之兩名未成年子女將面臨以下之兩項選擇：
- 在沒有母親的陪伴下，兩名未成年子女獨自在澳門生活和求學，且沒有任何的經濟來源；又或，
- 與母親返回內地，中途輟學回內地升學，但由於兩名未成年子女在內地並沒有任何戶籍的登記，且兩地的教學方式及內容不盡相同，在短時間裡，其是難以接續地在內地升學的，即意味著彼等將在一定期間裡面臨失學。”
13. 確實，上訴人的兩名未成年子女的澳門居民身份證並未被註銷，兩名子女確實仍可在澳門生活，然而，根據一般經驗法則，未成年孩子的成長歷程是非常依賴母親的親身陪伴，且對未成年人的心靈發展是有著關鍵的作用，事實上，母親的陪伴與照顧能使孩子在學業表現、情緒管理、人際互動等方面，都能有更為健全的表現和發展；
14. 試想兩名分別年僅八歲和十一歲的未成年人是如何能在沒有母親的照顧和陪伴下，能獨自在澳門繼續正常生活、上學呢?
15. 事實上，上訴人與其兩名子女原居於澳門，隨著有關行政行為的執行和繼續執行，上訴人被遣回內地，此行為之執行立即地改變了上訴人及其子女之原有生活模式和方式，使兩名未成年子女必須獨自在澳門居住，彼等不能與上訴人共同生活；
16. 誠然，未成年人獨自生活當中所隱含的危險性是一般人都能夠理解，未成年人獨自一人留在家中無法確保其之安全，讓未成年人獨留家中無疑是使其陷於苦境，這既使兩名未成年人陷於潛在的危險，又嚴重影響子女的學業和身心發展；
17. 另外，被上訴法院指上訴人“可以隨時來澳門陪伴子女”，上訴人謹認為此裁判理由是不成立的，原因在於：
- 隨著行政行為的執行，上訴人的澳門居民身份證已被行政當局立即收回，倘若行政行為不中止，其根本不可能自由進出澳門，何談“隨時來澳門陪伴子女”；
- 儘管上訴人可不以澳門居民之身份入境，但其之內地戶籍的登記亦已被註銷，且上訴人已針對有關行政行為提起司法上訴(有關案卷編號為: 871/2020)，換言之，在有關行政行為尚未轉為確定前，上訴人尚具有澳門永久性居民的身份，由此可見，其短期內是不可能申請到來澳探親簽註。此外，縱使上訴人之後具有申請探親簽註，眾所周知簽註須申請及具有短的逗留期間，故上訴人實際上根本不可能長時間逗留本澳照顧兩名未成年人。
18. 因此，上訴人並不認同被上訴法院以上訴人“可以隨時來澳門陪伴子女”作為其不批准中止行政行為效力的依據之一，上訴人謹認為被上訴法院是對事實有所誤解，故被上訴判決所作出之認定是錯誤的；
19. 此外，被上訴法院尚指出上訴人可“(...)又或帶同子女到內地居住，可見不存在所謂的絕對厄困”，對此，上訴人同樣不能認同；
20. 上訴人可帶同兩名未成年子女回內地居住並讓彼等繼續在內地升學，但這意味著兩名未成年子女需要中途輟學回內地升學；
21. 兩名未成年子女在澳門出生且自幼便在澳門長大和生活，其在內地並沒有任何戶籍的登記，且兩地的教學方式及內容有一定差異，且現正值九月開學的時期，在短時間裡，兩名未成年子女是難以接續地在內地升學的，即彼等將在一定期間裡失學；
22. 事實上，關於「面臨失學」是否構成難以彌補之損失，在此，再次引述尊敬的澳門特別行政區中級法院之精確司法見解，尤其是卷宗編號為798/2013號裁判及中級法院於2012年3月27日作出之編號為163/2012/A之裁判同樣持相似之立場，當中提及“若執行被質疑的行為，他的子女將被迫離開澳門特別行政區，而且不得不放棄在學校的學習，這些因素將造成無法計算或量化的損失，無法用金錢彌補。而且如果不中止執行有關行為，那麼造成學業方面損失的可能性幾乎是確定無疑的，因此，不得不認為存在造成難以彌補的損失的可能性。”
23. 由此等司法見解可見，若行政行為之執行會使上訴人之兩名未成年子女面臨中途輟學或暫時性面臨失學，此乃屬「難以彌補之損失」，應予以中止行政行為的效力；另外，立即執行行政行為，確使上訴人無法自由進出澳門，若攜同兩名未成年子女回內地居住，突如其來的周邊環境的轉變會使兩名未成年人無所適從，其必須重新適應全新的生活和學習的環境，此突然的轉變並不利於其之身心發展；
24. 簡言之，不論是上述何種的選項，均對上訴人及其兩名未成年子女帶來無可磨滅的嚴重損失，且有關損失是難以彌補，無論在實務上或按一般經驗法則分析，立即執行行政行為會使上訴人及其家庭負上之沉重代價，以致對他們的生活產生困厄狀況，以及所造成之損失亦難以彌補之；
25. 綜上所述，上訴所針對的裁決未有充分考慮到上述各情況和案件的具體特點，對事實有所誤解，未能適當地權衡與作出正確決定有關的事實，尤其是對於「難以彌補之損失」之理解，錯誤適用法律，特別是《行政訴訟法典》第120條及第121條的規定。
被上訴實體作出回應，認為應裁定上訴理由不成立，予以駁回，並維持被上訴裁判。
檢察院司法官提交了意見書，認為應裁定上訴敗訴。
主審法官已作出檢閱。
二、事實
中級法院認定了以下對案件審理具重要性的事實：
- 聲請人為一名中國籍人士，並於2009年10月6日以與丈夫團聚為由獲發居留許可。
- 聲請人現時在澳門[娛樂場]任職莊荷，並與兩名分別為10歲及7歲的子女同住。
- 兩名子女現時就讀[學校]。
- 聲請人沒有提供兩名子女的父親的具體資料。
- 保安司司長於2020年7月8日作出以下批示：
“事項：宣告居留許可無效
利害關係人：甲，乙
參件：治安警察局第200079/SRDARPA/2020P號報告書
同意上述報告書及其所載意見，內容在此視為完全轉載。
一、
甲於2009年10月6日持《前往港澳通行證》，以與丈夫丙團聚為由申請居留許可，並提供內地結婚公證書作為存在夫妻關係的證明，居留許可因此獲得批准。
根據已轉為確定的初級法院第CR4-18-0080-PCC案判決書，甲和丙之間並不是真正結婚，締結婚姻的目的是為讓甲獲得澳門居民身份，兩人在內地取得載有與事實不符的結婚證及其公證書，用於獲取澳門居民身份證的目的，觸犯偽造文件罪。
甲與澳門居民丙之間存在婚姻關係，係批准其在澳門居留這一行政行為所考慮的主要要素，或者說是前提要件，沒有這一關係居留許可不可能獲得批准。甲與丙之間的婚姻關係為虛假，批給居留許可的行政行為因此而沾有錯誤瑕疵，且該行政行為在作出的過程當中牽涉到甲上述犯罪行為。因此，現根據《行政程序法典》第122條第2款c項規定，宣告治安警察局局長2009年10月9日批准甲居留許可的行為無效。…”
三、法律
中級法院認為聲請人(以下稱為上訴人)的個案未能符合《行政訴訟法典》第121條第1款a項所規定的要件，故不批准她提出的中止保安司司長作出的行政行為效力的請求。
上訴人的主張與此相反，力指立即執行宣告居留許可失效的行政行為將為她和她的家人帶來難以彌補的損害，符合第121條第1款a項規定的要件。
上訴人認為中級法院的被上訴裁判沒有充分考慮到上訴人的具體情況和案件的具體特點，“對事實有所誤解，未能適當地權衡與作出正確決定有關的事實，尤其是對於「難以彌補之損失」之理解，錯誤適用法律，特別是《行政訴訟法典》第120條及第121條的規定”。
檢察院司法官發表意見，認為應裁定上訴敗訴。
在本案中，要解決的問題是《行政訴訟法典》第121條第1款a項所規定的要件是否成立。
眾所周知，第121條第1款數項中規定了中止行政行為效力的要件，這些要件必須同時成立，法院才能宣告中止行政行為的效力，只要其中一項不成立便不能批准保全措施，除非出現第2款、第3款及第4款所規定的情況(本案並不屬於這些情況)。
為中止行政行為的效力，第121條第1款a項要求“預料執行有關行為，將對聲請人或其在司法上訴中所維護或將在司法上訴中維護之利益造成難以彌補之損失”。
在對本案的情況作出分析之後，我們認為被上訴的合議庭裁判無可爭議。
第121條第1款a項所規定的要件提及執行行政行為所造成的難以彌補的損失。
何為“難以彌補之損失”？
本終審法院一直認為，在一定情況下，可以用金錢計量的損失可被視為對聲請人來說難以彌補的損失，例如“損害的評估及彌補雖並非完全不可能，但會變得非常困難”的情況，“導致終止工業、商業或自由職業活動的行為所產生的損失”以及“被剝奪收益、且這一剝奪可導致產生幾乎絕對的困厄和不能滿足起碼的基本需要的狀況”。1
另一方面，“彌補損失的困難應該通過對可能的損害作預測性判斷來衡量，同時考慮行政機關在(執行)可能出現的撤銷性判決時所負有的恢復(假設性)狀況的義務。”2
而非財產損失只有在達到巨大或嚴重到需要法律保護的程度時才具有重要性。3
此外，司法見解向來認為提出和證明構成難以彌補的損失這一概念的事實的責任必須由聲請人承擔，為此，聲請人必須以符合邏輯而且真實可信的方式具體而又詳細地列出令人信服的客觀理由，而不能僅提出存在損失，單純使用空洞籠統、導致無法客觀評價事實的言語表述不能被視為履行了該責任。
我們回到本具體案件。
上訴人指立即執行相關行政行為對其及其兩名未成年子女均帶來難以彌補的嚴重損失，原因主要有二：其一，上訴人必然會失去其在澳從事的莊荷工作及工作收入，亦根本無法在短時間內在內地找到一份與此相似收入的工作，因而無法維持其自身及其家人的生計，他們將立即面臨經濟和生活的困境以及近乎絕對困厄的局面；其二，上訴人的兩名未成年子女必須獨自在澳門居住，不能與上訴人共同生活，同時亦面臨中途輟學或暫時性失學的可能，此乃“難以彌補之損失”。
關於第一項理據，上訴人僅指出立即執行相關行為將使其失去工作及收入，令其無法維持其本人及其家人的生計，陷入困境。
在我們看來，這只是空泛概括的陳述和結論，上訴人沒有提出任何證據予以支持。
事實上，即使承認上訴人會失去工作及工作所帶來的收入，也不必然構成上訴人所說的近乎絕對困厄的狀況。
如前所述，失去工作收入導致產生困厄的情況應達到相當嚴重的程度，“導致產生幾乎絕對的困厄和不能滿足起碼的基本需要的狀況”，才符合“難以彌補之損失”的概念。
要強調的是，在案中上訴人並未提交任何證據來證明其經濟狀況，以表明如立即執行相關行政行為，她和家人將即時陷入十分困難、甚至嚴重影響起碼的生活基本需求的狀況。
上訴人僅提交了與其僱主於2011年6月簽訂的僱傭合同，當中載明其基本薪酬為每月8500澳門元，該薪酬將按僱主公司的薪酬政策作年度檢討。顯而易見的是，上述薪酬並非上訴人的每月總工作收入。
上訴人有責任以具體而詳細的方式證明，而不僅僅是提出構成難以彌補之損失的事實，但上訴人並沒有履行舉證責任。
即便接受上訴人為家庭唯一經濟支柱的說法，亦無法作出失去工作收入即時導致其家庭生活無著陷入困厄境地的推斷，上訴人甚至沒有就其家庭生活開支作任何陳述，更沒有提及其是否有積蓄以備不時之需。
換言之，上訴人未能證明失去工作收入將導致產生生活困厄、甚至難以滿足生活基本所需的狀況。
關於上訴人提出的未成年子女獨自在澳生活和繼續學業的理由，首先應該指出的是，上訴人並非以未成年子女法定代理人的身份提出中止行政行為效力的申請，所以關於上訴人是否有正當性以子女的生活和學業為理由請求中止效力，存有疑問。
不管怎樣，即便接納上訴人作為其未成年子女的法定代理人參與訴訟，我們亦認為上訴人提出的理由不成立。
事實上，上訴人的兩名未成年子女仍為澳門居民，完全可以繼續他們在澳門的學業。
另一方面，毫無疑問的是，未成年人的父母均有照顧未成年子女的責任，通常情況下由父母共同行使親權。
在其上訴理由陳述中，上訴人僅指其兩名未成年子女需要其照顧，如執行相關行政行為，則其子女面臨獨自在澳門生活的困難。
我們無意忽略未成年人需要父母陪伴和照顧的重要性，但子女僅由父母一方照顧的情況亦並非少見。
在本案中，上訴人並未就其子女由父親照顧的可能(或不可能)作任何陳述，更遑論提交證據予以證明，甚至沒有提供兩名子女的父親的具體資料，故法院無法得出該兩名子女無法由父親照顧的結論，從而無法對上訴人就子女獨自在澳生活的陳述作出任何判斷。
同時，上訴人在返回內地後亦可以通過合法手段前來澳門陪伴和照顧子女，即便這種陪伴和照顧是以間斷的方式進行。
概括而言，雖然我們理解立即執行宣告居留許可失效的行政行為對上訴人(及其家人)的生活必然帶來相當大的影響，但應該指出的是，本案中所要討論的是中止行政行為效力的問題，本院僅應該對立即執行相關行為是否會對上訴人造成難以彌補的損失作出判斷。
在我們看來，上訴人只是作出空泛概括性的陳述，沒有具體展示和說明並提交證據以便令法院能夠對其聲稱的難以彌補的損失作出預測性的肯定判斷。
如前所述，上訴人有責任以具體而詳細的方式證明，而不僅僅是就難以彌補的損失作出籠統的一般性概括。
關於上訴人所援引的中級法院批准中止效力請求的合議庭裁判(案件編號分別為798/2013及163/2012/A)，應該指出的是，我們所面對的是完全不同的情況，因為在該兩個個案中，未成年人的居留許可也被宣告失效，故無法繼續在澳門合法居留，必須返回中國內地；而在本案中，上訴人的兩名子女具有澳門居民身份，可以在澳門繼續其學業。所以，中級法院作出的“倘不中止有關行為的效力將導致聲請人之子女面臨失學，這一損失屬難以彌補之損失”的判斷是在完全不同的事實前提下作出的。
總而言之，本院認為在本案中《行政訴訟法典》第121條第1款a項所規定的必要條件不成立，應駁回上訴人提出的中止效力的請求。
四、決定
綜上所述，合議庭裁定上訴敗訴。
訴訟費用由上訴人承擔，司法費訂為5個計算單位。
澳門，2020年10月30日
法官：宋敏莉（裁判書制作法官）
司徒民正
岑浩輝
出席評議會的檢察院司法官：鄧澳華
1 終審法院2001年4月25日第6/2001號案的合議庭裁判。
2 José Carlos Vieira de Andrade著：《A Justiça Administrativa (Lições)》，第三版，Almedina書局，科英布拉，2000年，第176頁。
3 José Carlos Vieira de Andrade著：《A Justiça Administrativa (Lições)》，第三版，Almedina書局，科英布拉，第176頁及第177頁。
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第171/2020號案 第1頁