卷宗編號: 776/2021
日期: 2022年01月13日
關鍵詞： 中止計算期間
摘要：
- 倘司法上訴人收到被訴行為通知後，委託律師作為代理人向被訴實體申請查閱卷宗，依照一般經驗法則，其目的顯然是為了準備對相關行政行為提出申訴，故符合《行政訴訟法典》第110條之規定，自提出該請求之日起，中止計算提起申訴之期間。
- 即使對司法上訴人的代理人申請查閱卷宗之目的存在疑問，從保護訴諸法院這一基本權利角度出發，也應推定/視有關查閱之目的是為了準備對有關行政行為提出申訴。
裁判書製作人
行政、稅務及海關方面的上訴裁判書
卷宗編號: 776/2021
日期: 2022年01月13日
上訴人: A(司法上訴人)
被上訴人: 環保與節能基金行政管理委員會(被訴實體)
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一. 概述
司法上訴人A，詳細身份資料載於卷宗內，不服行政法院於2021年05月20日作出的決定，向本院提出上訴，有關內容如下：
I. 事實前題錯誤
1. 被訴判決指出上訴人申請查閱卷宗的申請函之內容無助客觀了解司法上訴人的後續意圖，是準備提起行政程序上之手段或司法上訴。
2. 事實是上訴人不論在申請查閱卷宗的申請函，以至於2021年3月16 日向被訴實體申請發出證明書之申請函中，均表現了上訴人提起司法上訴的意圖。
3. 上訴人向被訴實體提交申請查閱卷宗的申請函中雖只載有「由於答覆期較短，而我方需要時間準備」，但針對上述語句之“答覆期”之意圖，唯一所能有效維護上訴人權益且符合法律之方式，則只有針對被訴實體之決定提起行政程序上之手段或訴訟手段。
4. 向被訴實體申請發出證明書之函件中亦明確指出了申請證明書作司法上訴之用，亦佐證了上訴人於2021年3月2日申請查閱卷宗之意圖，即以提起司法上訴為前題而向被訴實體申請查閱卷宗。
5. 從兩封申請函中不難發現，上訴人“申請查閱卷宗”正正是為著作出可能的訴訟手段，以此目的而提出申請。
6. 從一般經驗法則和邏輯上來看亦只能得出一個，亦是唯一的結論，上訴人作出上述一切的行為(包括申請查閱卷宗)就是為了作出行政程序上之手段或訴訟手段，上訴人目的是昭然若揭。
7. 上訴人申請查閱卷宗之行為目的就是顯然是為著“旨在作出行政程序上之手段或訴訟手段”，即有關行為完全符合《行政訴訟法典》第110條第1款之規定。
8. 被訴判決對上訴人整個訴訟行為的認定上存有遺漏或偏差之考量，只單以上訴人的一個行為作獨立認定，忽視了上訴人於提起司法上訴前的必要行為及事項(如申請查閱卷宗及申請證明)，並以此結合考量。
9. 上訴人認為應以整體縱觀和系統的方式對上訴人作出之行為作分析判斷，而非以單一個行為來判斷上訴人行為的性質及意義，從而導致失去對有關行為的客觀判斷。
10. 由此可以認定，不論以上訴人在提起司法上訴前之準備行為(申請查閱卷宗及申請發出證明書)，以至最終向行政法院提起司法上訴，上述各行為均清楚及確切地顯示了上訴人各程序問行為的目的和意願，即提起司法上訴此程序來維護自身利益。
11. 被訴判決指出「不能認定司法上訴人查閱卷宗存有提起行政程序上之手段或訴訟手段」存有事實認定錯誤之瑕疵。
II. 法律適用錯誤
12. 被訴判決認為上訴人申請查閱卷宗之行為不能顯示出上訴人有關行為之目是旨在使利害關係人能採用行政程序上之手段或訴訟手段。
13. 認為上訴人申請查閱卷宗至獲得被訴實體提供資料之間期不符合《行政訴訟法典》第110條第1款之規定，而不具有中止計算期間之效力。
14. 如本上訴狀的第11點至第24點所述，被訴判決存有事實認定錯誤之瑕疵，而導致在適用《行政訴訟法典》第110條第1款之規定時被認為不符合有關要件而拒絕適用。
15. 上訴人向被訴實體提出申請查閱卷宗之行為及目的是清晰及明確的，就是為了提起司法上訴。
16. 儘管上訴人已作出了《行政訴訟法典》第110條1款規定中所指「向行政機關提出之提供資訊、查閱卷宗或發出證明之請求」，同時上述行為亦以提起司法上訴為前題而作出。
17. 然而，被訴判決錯誤認定上訴人之行為不符合《行政訴訟法典》第110 條1款之規定，從而認定上訴人作出之行為不具有“中止期間”之效果。
18. 最終裁定上訴人於2021年3月15日提起之司法上訴屬逾時提出。
19. 上訴人向被訴實體提出之查閱卷宗及發出證明之請求完全符合《行政訴訟法典》第110條1款之規定。因此，上訴人於2021年3月3日至2021年3月8日申請查閱卷宗之期間應該中止，並於2021年3月9日才繼續計算。
20. 上訴人提起司法上訴的最後期間應為2021年3月17日時才屆滿。
21. 因此，被訴判決存有法律適用錯誤，應適用《行政訴訟法典》第110 條1款之規定，並裁定上訴人提起之司法上訴屬適時提出。
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檢察院作出意見書，有關內容如下：
“Na alegação do recurso jurisdicional em apreço, a recorrente pediu a revogação do despacho em escrutínio, no qual o MMº Juiz a quo tomou a decisão de absolver a entidade recorrida desta instância, assacando ao dito despacho o erro nos pressupostos de facto e o erro de direito.
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O próprio despacho in quaestio mostra nitidamente que o MMº Juiz a quo angulou a sua decisão da absolvição da instância em dois fundamentos paralelos, sendo o 1º traduzido em o requerimento para a consulta do processo administrativo apresentado pela recorrente em 03/03/2021 não produzir a suspensão consignada no n.º2 do art.27.º do CPAC, e o 2º fundamento em esse requerimento não indicar a finalidade da requerida consulta e, assim, não preencher o requisito prescrito no n.º1 do art.110.º do CPAC (doc. de fls.77 do P.A. que titula o supramencionado requerimento).
Repare-se que está plenamente provado – por documentos e ainda por reconhecimento da recorrente – que ela recebeu pessoalmente o ofício n.º000123/FPACE/OFI/2021 em 09/02/2021, e entregou o requerimento para a consulta do processo administrativo em 03/03/2021 (docs. de fls.75 a 77 do P.A. sendo todos dados aqui por integralmente reproduzidos para os devidos efeitos).
O ofício n.º000123/FPACE/OFI/2021 mostra inequivocamente que a notificação do despacho contenciosamente impugnado dá a conhecer o sentido, o autor e a data desse despacho, portanto, a contagem do prazo da interposição do correspondente recurso contencioso iniciou-se desde o dia 10/02/2021 que é data imediatamente subsequente ao levantamento pelo recorrente do dito ofício (art.26.º, n.º1, do CPAC, a contrario, e cfr. Acórdãos do TSI e TUI nos Processos respectivamente n.º610/2010 e n.º33/2011).
Por sua vez, as duas datas de 09/02/2021 e 03/03/2021 evidenciam incontestavelmente que a apresentação do aludido requerimento para a consulta do processo administrativo fica irremediavelmente fora do prazo de 10 dias consagrado no n.º2 do art.27.º do CPAC.
Sendo assim, e dado que a recorrente não alegou nem provou qualquer justo impedimento ou força maior, subscrevemos tranquilamente a douta jurisprudência, segundo a qual o interessado particular prejudicado por um acto administrativo deficientemente notificado não pode ver o prazo de interposição do recurso contencioso com arguição de vícios de anulação suspenso nos termos do n.º2 do art.27.º do CPAC, se dentro de dez dias contados da data da notificação deficiente inicial, não tiver pedido à entidade que praticou o acto o fornecimento dos elementos então em falta na notificação (cfr. Acórdão do TSI no Processo n.º610/2009).
Daí decorre que o recurso contencioso interposto pela recorrente em 15/03/2021 fica irrefutavelmente fora do prazo legal de 30 dias (art.25.º, n.º1, alínea a) do CPAC). O que germina a caducidade do direito do recurso e a consequente rejeição (art.46.º, n.º2, alínea h) do CPAC), ou – como acontece no caso sub judice – a absolvição da instância (cfr. Acórdão do TSI no Processo n.º20/2013).
Chegando aqui, não podemos deixar de concluir que o 1º fundamento do MM.º Juiz a quo é sólido e inatacável, bem como é suficiente e cabal de sustentar a decisão da absolvição da instância; o 2º fundamento constitui, no máximo, um reforço dessa decisão da absolvição.
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Bem vistas as coisas, e ressalvado elevado respeito pela opinião diversa, parece-nos que todas as críticas constantes da alegação do recurso jurisdicional em exame incidem tão-só e simplesmente no supramencionado 2º fundamento, sem tocar o 1º acima aludido.
A título do direito comparado, convém ter presente que “Tendo a Administração invocado uma pluralidade de fundamentos para o indeferimento a legalidade de alguns deles assegura a validade substantiva da decisão e torna inoperante, caso existam, os vícios da motivação super-abuntante.” (cfr. Acórdão do STA no Processo n.º0730/06)
Entende a jurisprudência mais autorizada da RAEM (vide. Acórdão do TUI no Processo n.º56/2013): Se o Tribunal deduzir fundamento subsidiário, para além do fundamento principal, a fim de reforçar a sua decisão, não se deve conhecer da impugnação feita pelo recorrente desse fundamento subsidiário, desde que se mantenha erecto o fundamento principal, pois é inútil tal conhecimento, uma vez que, independentemente da resolução da questão, sempre se manteria a decisão recorrida.
Com todo o respeito pela melhor opinião diversa, afigura-se-nos que são mutatis mutantis válidas ao vertido caso as prudentes jurisprudências. Nesta linha de valoração, inclinamos a concluir que o presente recurso jurisdicional não tem virtude de abalar a solidez do despacho em questão, pelo que é inócuo e insignificante.
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Por todo o expendido acima, propendemos pelo não provimento do recurso jurisdicional em apreço…”.
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二. 事實
原審法院認定的事實如下：
- 被上訴行為的通知函於2021年02月04日簽發，於同年02月09日送訖司法上訴人(行政卷宗第75頁至第76頁所載)；
- 同年03月03日，司法上訴人透過律師向被上訴實體申請查閱卷宗(行政卷宗第77頁至第79頁所載)；
- 同年03月04日，被上訴實體出函批復查閱卷宗的申請，同年03月08日司法上訴人透過律師收取有關信函(行政卷宗第84頁所載)。
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三. 理由陳述
原審判決內容如下：
“…
首先，根據《行政訴訟法典》第25條第1款及第2款a)項規定：“一、對無效或在法律上不存在之行為提起司法上訴之權利不會失效，得隨時行使。”，此外，“二、對可撤銷之行為提起司法上訴之權利在下列期間經過後即告失效：…a）三十日，如司法上訴人於澳門居住；…”。
如我們所知，行政行為的通知是行為產生效力的要件。所以，行政行為是否根據《行政程序法典》第70條的要求作出通知，可決定行政行為的效力及司法上訴期間的開始計算。根據《行政訴訟法典》第26條第1款規定：“行政行為尚未開始產生效力時，不開始計算提起司法上訴之期間；在公布或通知屬強制性之情況下，如未能透過公布或通知使人知悉有關決定之含義、作出決定者及有關決定之日期，亦不開始計算提起司法上訴之期間”。
而同條文第2款a)項則如是規定：“對明示行為提起司法上訴之期間，按下列規定起算：a)如只有公布或通知屬強制性，則自該公布或通知作出時起算；”。
結合解讀上引的條文規定，倘若一項行政行為的通知不滿足《行政程序法典》第70條要件，未載明本質要素─有關決定之含義、作出決定者及有關決定之日期─則司法上訴期間不開始計算。
若是一項行政行為的通知已具備上指本質要素，但尚欠缺其餘內容，即非本質要素─例如，行政行為之全文；有權限審查對該行為提出之申訴之機關，以及提出申訴之期間；指出可否對該行為提起司法上訴。則根據第27條第2款的規定：“利害關係人得於十日內向作出行為之實體申請就所欠缺之內容或事項作出通知，又或發出載有該等內容或事項之證明或經認證之影印本；在此情況下，自提出申請之日至作出上述通知或發出有關證明或經認證之影印本之日止，已開始計算之提起司法上訴之期間中止進行。”
也就是說，在行政行為通知不充分(notificação insuficiente)時，滿足下列條件，可中止計算司法上訴期限：
- 利害關係人在收訖有關通知的十日內提出請求；
- 要求行為實體補正通知所欠缺的內容、發出證明書或影印本。
本案中，卷宗第30頁至第31頁所顯示的行政行為的通知僅僅欠缺載錄行政行為的全文，但已具備其餘所有內容，依上引《行政訴訟法典》第26條第1款規定，應自通知作出時計算司法上訴期間。而司法上訴人儘管指責行政行為通知欠缺要素，卻從未要求行為實體對此予以補正：其2021年3月3日提出的查閱卷宗的申請不僅已超過上指法定的10日期限，且從無提述有關通知所欠缺的事項。因此，其顯然不能據此享有《行政訴訟法典》第27條第2款規定的中止司法上訴期間的惠利。
事實上，司法上訴人的訴求另有依據─即《行政訴訟法典》第110條第1款規定：“一、向行政機關提出之提供資訊、查閱卷宗或發出證明之請求，如旨在使利害關係人能採用行政程序上之手段或訴訟手段，則自提出該請求之日起，中止計算有關該等手段之期間。”
行政訴訟法學說認為，上指條文與前述第27條第2款的規定兼用不悖，前者適用於利害關係人因行政行為通知要素不完整而主張資訊權，而後者則針對其根據《行政程序法典》第63條至第67條規定行使資訊權的情況。但之於後一種情況，法律還同時要求，行使資訊權的目的應“旨在使利害關係人能採用行政程序上之手段或訴訟手段”。
所以，為便於客觀判斷利害關係人是否存有訴諸行政或訴訟手段之目的，其在向行政當局主張資訊權時應作必要陳述，至少應陳明其要求查閱卷宗的相關目的。這是因為，一方面，並非所有利害關係人任意的查閱卷宗行為均足以中止起算訴訟期間。另一方面，法院須據此判斷對使用相關訴訟手段的目的而言，利害關係人的資訊請求以及倘有的勒令請求是否存在明顯拖延的情況(見《行政訴訟法典》第110條第3款的規定)。換言之，為著有關條文的效力，行使資訊權背後的行政或司法救濟的目的不能靠簡單推定。
而本案中，行政卷宗第78頁所載資料顯示司法上訴人在透過律師向被上訴實體提出查閱卷宗請求並無指明查閱行政卷宗是為了提出司法上訴，僅僅聲稱“由於答覆期較短，而我方需要時間準備”。不得不說，這並無助於客觀了解司法上訴人的後續意圖，是準備提出聲明異議或是逕行提起行司法上訴，繼而判定有關聲請所可能產生的具體效果。所以，我們認為，其並沒有按照《行政訴訟法典》第110條第1款的要求，在申請查閱卷宗時清楚陳述擬使用的行政程序上之手段或訴訟手段。
除此之外，從行政卷宗第88頁所附之司法上訴人於2021年3月16日提出的證明書申請可見，其對此並非毫無認知。該申請清楚表明索取證明書是作司法上訴之用，但當時已時值提起本司法上訴之後，其申請並不具備任何中止期間的效用。另一方面，此情節亦可印證在此前3月2日的申請中，司法上訴人尚不存有相關目的，或者其態度尚不明確。
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有鑒於此，法院裁定檢察院提出的本司法上訴屬逾時的抗辯成立，根據《行政訴訟法典》第46條第2款h)項及第62條的規定，駁回本司法上訴。
…”。
在尊重不同見解下，我們認為原審法院認定相關司法上訴屬逾時提出是不正確的。
首先，司法上訴人收到被訴行為通知後，委託律師作為代理人向被訴實體申請查閱卷宗；這一行為，依照一般經驗法則，其目的顯然是為了準備對相關行政行為提出申訴，故符合《行政訴訟法典》第110條之規定，自提出該請求之日起，中止計算有關該等手段之期間。
事實上，倘不是為了對有關行為提出申訴/異議，那司法上訴人為何花錢聘請律師去查閱相關的行政卷宗？
退一步來說，即使對司法上訴人的代理人申請查閱卷宗之目的存在疑問，從保護訴諸法院這一基本權利角度出發，也應推定/視有關查閱之目的是為了準備對有關行政行為提出申訴。
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四. 決定
綜上所述，裁決司法上訴人之上訴成立，廢止原審決定，將案件發回原審法院以便繼續餘下的訴訟程序。
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無需任何訴訟費用。
作出適當通知及採取適當措施。
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2022年01月13日
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何偉寧 米萬英
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唐曉峰
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Rui Carlos dos Santos P. Ribeiro (李宏信)
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776/2021