上訴案件編號﹕692/2021
合議庭裁判日期﹕二零二二年三月三十一日
主題﹕
社會房屋
舉證責任
裁判書內容摘要﹕
根據《民法典》第三百三十五條規定，社會房屋申請人如欲行使第17/2019號法律制定的《社會房屋制度》第八條第二款規定的權利時，應就能產生該權利的事實負舉證責任。
裁判書製作法官
賴健雄
澳門特別行政區中級法院
行政司法上訴卷宗第692/2021號
合議庭裁判
一、序
A，身份資料詳見於本卷宗，就澳門特別行政區運輸工務司司長作出駁回免除其申請社會房屋的妨礙性要件的批示不服，向本中級法院提起上訴，其上訴理由結論如下：
1. 在駁回請求及申請批示之通知中指出就其提交之申請不獲接納，提出“根據《社會房屋法律制度》第8條第2款規定，取得補貼者如能證明因健康問題、陷入經濟困境、家庭環境逆轉或家庭收入銳減而已出售其單位，又或因無償還能力而被司法變賣其房屋，以清償銀行批給的貸款，行政長官可免除有關申請社會房屋的妨礙性要求”
2. 駁回請求及申請批示指出：“經分析，鑒於申請人表示配偶肆賭，在香港欠下債務，加上當時配偶對其施暴，威迫將房屋出售償還債務，基此出售房屋。惟申請人未有提交有關直接涉及出售房屋原因之證明，故不足以證明申請人屬於上述第3點所指情況。”
3. 被上訴批示之決定及其理據違反法律，尤其是《行政程序法典》第八十六條第一款規定之有權限機關應設法調查所有有助於對程序作出公正及迅速之決定之相關規定，以及《社會房屋法律制度施行細則》第六條規定，有關社會房屋之申請應由房屋局對申請進行駁回，而非由運輸工務司司長作出，故應根據《行政訴訟法典》第21條第1款d)項及b)項之規定予以撤銷。
4. 卷宗資料顯示，上訴人指出其 “無奈本人在婚後好景不常，發現丈夫有嗜賭習慣，又在香港欠下賭債，本人慘遭丈夫家暴對待，當時身懷六甲也被丈夫拳打腳踢，甚至在本人臨盆在即時，丈夫威迫本人變賣當時購入不足一年之物業用以償還賭債，當時在地產店內用性命威嚇本人簽名變賣樓宇”。
5. 提出 “本人一生經歷翻天覆地的變化，家庭經歷坎坷，婚姻失敗、子女關係疏離，多年漠視本人不顧，過去艱辛工作現積勞成疾，身體出現毛病，無法自力更生，過去十年漂泊流離，居無定所，現獨自租住劏房生活，每月租金2600元，沉重的精神壓力令本人患上抑鬱症。現靠社保殘疾金維持生活，目前尚有一名兒子在港讀大學，仍需靠本人的殘疾金繳交學費，生活壓力極大”。
6. 以及 “……不幸丈夫嗜賭及家暴致婚姻破裂，亦無力供樓款，於澳門回歸前已被迫轉售單位。經一系列不幸遭遇，深受壓力及患精神殘疾（現持殘疾評估登記證編號... ）”。
7. 上訴人曾由於遭受家暴報警，當時上訴人仍有孕在身。而且亦在不久後便準備提起離婚之訴訟程序。
8. 上訴人由於患有輕度精神疾病，因此無法提供相關證據。
9. 當局本可向有關警察局調查以核實相關報警紀錄以核實家暴之事實，亦可向民事登記局或法院取得有關上訴人離婚日期等資料，亦可以調查其親生兒之出生日期等用以核實上訴人所陳述之內容是否屬實。甚至可以向有關其他當事人核實相關事宜。
10. 正如尊敬的終審法院法官在62/2015號案中之精闢見解：“在行政程序中，有權限作出決定的機關負責領導調查的進行(《行政程序法典》第85條第1款)，不論私人是否提出要求，行政當局都完全有權力和義務使用其認為對作出決定屬重要及必需的、法律容許的一切證據方法。”
11. 當局僅要求上訴人主動提供證據，而沒有考慮到其精神狀態以及能力，在已知悉上訴人所陳述之有關事實後，亦沒有履行其主動進行調查之義務，便以上訴人“……未有提交有關直接涉及出售房屋原因之證明……”不批准有關請求，並駁回申請。
12. 根據《社會房屋法律制度施行細則》第六條規定，有關社會房屋之申請應由房屋局對申請進行駁回，因此運輸工務司司長並無權限作出相關駁回行為。
13. 事實上，上訴人受精神疾病困擾，現時處於待業狀況。
14. 上訴人急需空間以便其休養病情。
15. 上訴人其中一名兒子仍在接受高等教育需要依靠上訴人之供養。
16. 綜上，駁回請求及申請之批示違反法律，尤其是《行政程序法典》第八十六條第一款規定知有權限機關應設法調查所有有助於對程序作出公正及迅速之決定之規定，以及《社會房屋法律制度施行細則》第六條規定，有關社會房屋之申請應由房屋局對申請進行駁回，及《行政程序法典》第三條的合法性原則、第八條的善意原則及第十條參與原則，故此應根據《行政訴訟法典》第21條第1款d)項及b)項之規定予以撤銷。
17. 根據《行政訴訟法典》第21條第1款d)項及b)項之規定，司法上訴所針對之行為違反適用之法律原則或法律規定，及出現無權限的情況，構成提起司法上訴之依據。
18. 根據《行政程序法典》第87條第一款規定，利害關係人負證明其陳述之事實之責任，但不影響依據上條第一款之規定課予有權限機關之義務。
19. 根據《行政程序法典》第86條第一款規定，如知悉某些事實有助於對程序作出公正及迅速之決定，則有權限之機關應設法調查所有此等事實；為調查該等事實，得使用法律容許之一切證據方法。
20. 根據《社會房屋法律制度施行細則》第六條規定，“一、房屋局按編號對申請進行資格審查，符合法定要件的申請方被接納”以及“三、屬下列任一情況，駁回申請：(一)不具備第17/2019號法律規定的要件；…”
21. 駁回請求及申請批示亦違反了《行政程序法典》第三條的合法性原則、第八條的善意原則及第十條參與原則。
22. 根據《行政訴訟法典》第四十四條第一款的規定，由於駁回請求及申請不僅包含於單一批示，亦正是未獲批准免除妨礙性要求的原因而使上訴人不符合社會屋申請要件而被駁回申請，即相互間具有主從關係或者有聯繫，因此可將請求撤銷駁回請求及申請之申訴合併。
四、司法援助
1. 司法上訴人已根據第13/2012號法律《司法援助的一般制度》的規定申請了司法援助；根據該法律第20條第3款的規定，提起訴訟程序的期間自司法援助的批給決定轉為不可申訴之日起重新開始計算；
2. 且已得到司法援助委員會批准豁免支付預付金、豁免支付訴訟費用、以及委任在法院的代理人和支付代理費用(見附件一)
基於上文所述之事實及法律依據，懇請尊敬的法官 閣下作出以下決定：
1. 裁定本司法上訴理由成立，並合併請求撤銷上述駁回請求及申請以及其後的法律後果；
2. 傳喚被上訴實體以便其若願意的話進行答辯，並將有關行政卷宗附入本案卷；
3. 完全地豁免原告文付預付金及支付訴訟費用。
被上訴實體運輸工務司司長依法經傳喚提出答辯，主張被上訴行為不存在任何瑕疵，請求法院裁定上訴理由不成立 (見本卷宗第20至39頁)。
隨後卷宗依法送交檢察院作檢閱，尊敬的檢察院司法官就上訴的標的問題發表如下的法律意見，當中指出被上訴的批示並沒有上訴人所指的瑕疵，主張上訴應予裁定理由不成立：
在起訴狀中，司法上訴人請求撤銷運輸工務司司長閣下所作之批示，她聲稱被訴批示患“違反法律”瑕疵，尤其是《行政程序法典》第86條第1款與《社會房屋法律制度實施細則》第6條，亦違反《行政程序法典》第3條、第8條和第10條分別規定的合法性原則，善意原則、合作及參與原則。
基於《行政程序法典》第115條第1款，運輸工務司司長閣下Concordo這一宣告的效果是：被訴批示完全採納房屋局Prop. n.º0396/DHP/DHS/2021的建議（proposta）以及它提出的全部事實理由和法律理由，它則成為被訴批示的組成部分。這意味著，被訴批示的含義是：由於申請人（本案之司法上訴人）未能證明她符合第17/2019號法律第8條第2款訂立的前提，所以不批准她提出的免除同條第1款第3項之妨礙性要件的申請。
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1. 關於《社會房屋法律制度實施細則》第6條
第30/2020號行政法規之名稱是社會房屋法律制度實施細則，這是一目了然的現實；而且，它開宗明義指出：行政長官根據《澳門特別行政區基本法》第五十條（五）項及第17/2019號法律《社會房屋法律制度》第三十五條的規定，經徵詢行政會的意見，制定本補充性行政法規。
不言而喻，第30/2020號行政法規是“補充性”行政法規，其宗旨在於執行和補充第17/2019號法律。據此及第13/2009號法律第3條確立之規範的效力位階，第30/2020號行政法規不得抵觸或超越第17/2019號法律，對第30/2020號行政法規之解釋亦須符合第17/2019號法律。
作為具有法律人格及本身財產的公務法人，房屋局之職責包括執行有關公共房屋範疇的措施、方案與工作，以及管理屬房屋局財產的樓宇、單位、設施以及其他公共部門撥作社會房屋用途的單位（第17/2013號行政法規第3條第（二）項與第（七）項）。房屋局之附屬單位“公共房屋廳”的職責之一在於，推動以租賃方式分配社會房屋的申請程序，並為此作出所有行為及履行所有手續（第17/2013號行政法規第12條第1款第（二）項）。依據第17/2013號行政法規規定之機關屬性與職責，我們認為：參與社會房屋之申請、分配與管理之權限，如果未被賦予其他機關，皆由房屋局之機關行使。
司法上訴人申請社會房屋，並同時免除第17/2019號法律第8條第1款第（三）項訂定之妨礙性要件（見P.A.第3-8頁），同條第2款規定：行政長官可免除上款（二）項及（三）項的規定，但僅限於所指的經濟房屋取得人或取得補貼者能證明因健康問題、陷入經濟困境、家庭環境逆轉或家庭收入銳減而已出售其單位，又或因無償還能力而被司法變賣其房屋，以清償銀行批給的貸款。
謹慎審視第17/2019號法律，可以發現：其第7條第4款，第9條第3款與第31條皆將有關權限賦予了行政長官。系統歸納第7條第4款，第8條第1款，第9條第3款與第31條，我們可以說它們四者的共同點恰恰在於：例外性接納和許可之權限，均被賦予了行政長官。
無論如何，基於第17/2013號行政法規第2條和第1842019號行政命令第1款，運輸工務司司長閣下無疑能夠行使第17/2019號法律第8條第2款之權限，所以，被訴批示不存在無權限瑕疵，司法上訴人所謂“違反《社會房屋法律制度實施細則》第6條”之論點自然不成立。
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2. 關於違反善意原則
司法上訴人認為被訴批示違反了善意原則，其邏輯是（第11點結論）：當局僅要求上訴人主動提供證據，而沒有考慮到其精神狀態以及能力，在已知悉上訴人所陳述之有關事實後，亦沒有履行其主動進行調查之義務，便以上訴人“…未有提交有關直接涉及出售房屋原因之證明…”不批准有關請求，並駁回申請。
由於司法上訴人引用了終審法院在第62/2015號程序中闡述的司法見解做論據，所以，值得指出，本案與終審法院在第62/2015號上訴程序之狀況存在深刻的實質性差異：該第62/2015號上訴程序中的被訴行政行為是針對黑社會集團成員採取的禁止入境措施，具有一定程度的“懲戒”屬性；本案被訴批示的內容在於否決了司法上訴人為取得第17/2019號法律第8條第2款規定之“免除”而提交的申請，理由是她提交的證據不充分。
須知，儘管善意是歷史悠久、意蘊豐富的法律概念，但它的外延與效力並非包羅萬象、無遠弗屆。理論與判例一直且一致認為，善意原則既不凌駕於也不優先於合法性原則，故此，善意原則所保護的信任與合理期盼均必須以“符合法律規定”為基礎（參見中級法院在第478/2012號案件之合議庭裁判）。
再者，智慧的司法見解諄諄指出（參見中級法院在第693/2021號和第48/2019號案件之合議庭裁判）：A invocação da violação do princípio da boa fé (art.8º, do CPA) só faz sentido ante uma atitude da Administração que fira a confiança que nela o particular depositou ao longo do tempo, levando-o a crer que di- ferente decisão administrativa estaria para ser tomada. 換言之，只有在行政當局之舉動傷害私人對該舉動長期寄予的信任時，主張違反善意原則才有意義（參見中級法院在第693/2021號和第48/2019號案件之合議庭裁判）。
基於事物之屬性，違反善意（violação da boa fé）理所必至地意味著某種程度的惡意。職是之故，事實認定錯誤（包括證據審查錯誤）、法律適用錯誤、調查不足，等等——凡此種種都有別於違反善意原則；只有當諸如此類的錯誤或欠缺出自行政機關的“明知故犯”時，才有可能違反善意原則。此外，在我們看來，像“權力偏差（desvio de poder）”一樣，行政活動“違反善意原則”的舉證責任由以它為訴訟理由的司法上訴人承擔，司法上訴人須證明行政機關的“明知故犯”和損害私人對行政活動的信任與合理期待。
循此思路，在充分尊重不同見解的前提下，我們的淺見是：本案之司法上訴人未能提交任何可信、客觀的證據，從而，她未證明行政當局違反善意原則。再者，揆諸邏輯原理，其論據和論證邏輯本身就表明“違反善意原則”的主張不成立。
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3. 關於違反合作原則及調查原則
在起訴狀中，司法上訴人提出被訴批示違反參與原則及調查原則，所持之理由也不過是：當局僅要求上訴人主動提供證據，而沒有考慮到其精神狀態以及能力，在已知悉上訴人所陳述之有關事實後，亦沒有履行其主動進行調查之義務，便以上訴人“…未有提交有關直接涉及出售房屋原因之證明…”不批准有關請求，並駁回申請。
司法上訴人之邏輯昭示，她主張“違反合作原則”之理由也是行政部門僅僅要求她呈交證據，沒有替她收集證據。由此可見，她提出之“違反合作原則”與“違反調查原則”是完全重疊的，可謂一枚貨幣之兩面。故此，對這兩個理由，可以而且應當合併探討。首先，值得指出：在作出被訴批示之前，房屋局採取了兩項措施；其一，邀請司法上訴人面談及補充證明文件（見P.A.第28頁及第32-37頁）；之後，通知她提交書面聽證（見P.A.第39-43頁）。
3.1. 對澳門《行政程序法典》第9條，第62條，第87條第2款與第88條作系統解釋，我們相信行政機關和利害關係人之間相互承擔“證據合作”的一般義務。比較澳門《行政程序法典》第59條與葡萄牙《行政程序法典》第56條，可以發現它們兩者如出一轍。鑑於此，並且考慮到這兩部《法典》之間的歷史脈絡，我們也相信：儘管澳門《行政程序法典》第59條沒明示採用“調查原則”的表述，但該條文的立法精神恰恰是葡萄牙《行政程序法典》第56條明文確認的調查原則。基於立法理念的這種一致，我們有正當理由認為：在解釋澳門《行政程序法典》第59條，第86條和第87條第1款時，應遵循葡萄牙法學家的明智提醒（Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim: Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, p.307）：
É que o legislador pode estar interessado em inverter certos ónus de instrução, atribuindo-os aos interessados, designadamente em casos de grandes dificuldades da obtenção de prova por parte dos órgãos administrativos, como pode ser o caso da instrução dos procedimentos tendentes a concessão do direito de asilo, ou de outros, em que haja, pelo menos em certos aspectos, um monopólio de prova dos interessados.
Também é normal que em procedimentos do tipo concorrencial o princípio do inquisitório possa ceder o passo, em muitos aspectos, a exigências do contraditório, à semelhança do que acontece naqueles casos em que a Administração assume uma posição de “juiz” – como acontece nos exames (na decisão sobre habilitações ou qualificações académicas) – ou de “árbitro” num conflito entre terceiros, públicos ou privados.
的確，作為行政程序的一般原則，調查原則之適用並非包羅萬象、法力無邊或無遠弗屆，它受程序經濟和快捷原則的節制，其含義之一是行政機關有權力和義務“拒絕作出及避免出現一切”無關或拖延程序進行之情事（同一《法典》第60條）。依據第59條、第60條、第86條第1款和第87條第1款及遵循上文引述的明智司法見解，我們可以引申出的結論是：調查之對象只是“有助於對程序作出公正及迅速之決定”的事實，行政機關無須調查無關之事實，而且應拒絕或駁回利害關係人申請的一切拖延性調查；只有當遺漏調查對“公正及迅速之決定”具重要性的事實時，才產生有可能引致（行政行為）非有效效果的調查赤字（deficit de instrução）或事實前提錯誤。
值得強調的是，調查原則不架空也不凌駕《行政程序法典》第87條第1款確立的舉證責任分配規則，正如中級法院所言（參見其在第99/2002號案件中合議庭裁判）：儘管在行政程序中不適用主觀或形式的舉證責任，它意味著法官只能考慮各利害關係方陳述及證明的事實。肯定的是，永遠存在客觀的舉證責任，其前提是陳述負擔的適當分配，換言之，為了分配缺乏證據的風險，沒有陳述其程序中堅持的立場所依據之事實的一方，承擔相應的不利後果。
不僅如此，終審法院與中級法院的司法見解指出：在法定的應申請程序中，主張權利和申請利益、福利或優惠的一方，須承擔支持其主張與立場的舉證責任，證明她符合法定的前提與要件；如果其未（準時）履行法定義務且提出存在合理原因和不可歸責，申請人亦須承擔相應的舉證責任（參見終審法院在第129/2019號案件中合議庭裁判，中級法院在第626/2015號案件中合議庭裁判）。
遵循上述精闢的司法見解，我們認為《行政程序法典》第87條第1款中的“不影響（sem prejuízo）”的含義在於：其一，在利害關係人承擔舉證責任的場合，若行政機關質疑或拒絕利害關係人提供的某項證據，其須承擔相應“反證”的舉證責任，以證實其質疑或拒絕；其二，當利害關係人不能提供某些證據有合理理由，並且請求行政機關採取證據措施時，行政機關應提供證據合作。值得說明的是，在（應私人之申請）提供證據合作時，行政機關不可能調查漫無邊際的一切事實；利害關係人有責任指明其認為有價值利的具體事實並請求行政當局採取特定調查措施。總而言之，須在私人利益與公共利益（公共資源）之間尋求適度的平衡。
第17/2019號法律第8條第2款規定（著重號系此處所加）：行政長官可免除上款（二）項及（三）項的規定，但僅限於所指的經濟房屋取得人或取得補貼者能證明因健康問題、陷入經濟困境、家庭環境逆轉或家庭收入銳減而已出售其單位，……。基於這一規範，社會房屋申請人承擔舉證責任是一目了然且不容置疑的，這也吻合《行政程序法典》第87條第1款訂立的一般規則。
不言而喻，第8條第2款規定的是經濟房屋取得人或（其第1款第三項提及之）補貼制度受益人出售其房屋的原因。既然是原因，那麼立法者列舉之狀況——健康問題、陷入經濟困境、家庭環境逆轉、家庭收入銳減——必然在出售房屋“之前”已經發生和出現，必須“先於”房屋之出售。
3.2. 本案司法上訴人A曾受惠於四厘利息補貼以購買住房，且申請了第17/2019號法律第8條第2款規定的免除。為獲得該免除，其一再聲稱她出售該房屋的原因在於（見P.A.第21頁及第35-37頁）：她的前夫染有嗜賭習慣且在香港欠下賭債，她本人慘慒前夫家暴對待，當時身懷六甲也被前夫拳打腳踢，甚至在她臨盆在即時，其前夫仍然威迫她變賣購入不足一年之物業用以償還賭債，當時在地產店內用性命威嚇她簽名以變賣樓宇，她本人傷心絶望，在別無他法的情況下被迫變賣其房屋，前夫拿了錢更一走了之…。
司法上訴人A所言如果獲得證實，導致她出售房屋之處境令人同情和感同身受。儘管如此，不能不強調一點：本案P.A.表明，自始至終她一直未提交能證明她所謂“被迫變賣”房屋之事實的任何書證或人證，所以，她沒有履行其所承擔的舉證責任。的確，因她患輕度精神殘疾，行政部門理應幫助她收集證據，然則，由於她從未提供具體的、可操作的證據線索，房屋局收集證據無異於大海撈針，而且必然勞民傷財。除此之外，即使其“前夫有嗜賭習慣”是她始料未及，但是，如果她及時報警求助、申請法律援助和提起訴訟，她遭遇的上述“被迫變賣”應是可以補救的、並非不可挽回。但她選擇了默認和放任其前夫“拿了錢更一走了之”的任意妄為，奈何！
至此，在充分尊重不同見解前提下，恕我們認為被訴批示沒有違反合作原則與調查原則，司法上訴人提出的這項理由不成立。
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綜上所述，謹此建議法官閣下：宣判司法上訴人敗訴，駁回其訴求。
經兩位合議庭助審法官依法檢閱後，本上訴提交評議會審理。
本中級法院在地域、事宜和層級上具管轄。
本上訴程序形式正確，且不存在任何有礙本法院審理本上訴並須先作解決的無效情事及先決問題。
各訴訟主體具有訴訟主體的人格及能力，且對本上訴具有正當性。
二、 理由說明
根據本卷宗所載資料，下列者為審理本上訴所依據的重要事實：
1. 司法上訴人於2020 年8月20日提交了社會房屋申請，並申請免除妨礙性要件，原因為其於1997 年獲房屋局許可按七月八日第35/96/M號法令的規定取得補貼。
2. 司法上訴人沒有就上述申請提交證明文件。
3. 司法上訴人在申請免除妨礙性要件時所提出的原因為，其丈夫嗜賭及家暴，婚姻破裂，無力供樓，當時懷孕期間被丈夫威迫而簽名出售單位，其本人亦不知道單位賣出價錢。
4. 房屋局透過第2011200050/DHS 號信函通知司法上訴人提交有利於審查的資料或證據，以及作出補充解釋，以便綜合分析考慮司法上訴人之具體情況。
5. 司法上訴人接獲通知後，只提交了3份聲明書，當中提及其當年出售受補貼單位的原因是：其丈夫嗜賭，在香港欠下賭債，其亦被丈夫家暴對待，故當年懷孕亦要逃返內地躲避。但在其臨盆在即時，丈夫威迫其從內地回來簽名將房屋出售以償還賭債，甚至在地產店內被丈夫拳打腳踢，故其只能被逼簽名賣樓，而丈夫拿了錢後亦一走了之，其本人沒有收取樓款，並聲明由於事隔超過廿年，其記憶力衰弱，亦無從查找有關買賣樓宇的法律文件或任何證明。
6. 房屋局透過第2101070106/DHS號公函通知司法上訴人開展書面聽證程序，司法上訴人提交了書面解釋，當中提及其當年出售受補貼單位的原因與上點所述內容基本相同。
7. 被訴實體於2021年2 月18日在第0396/DHP/DHS/2021號建議書上作出批示，決定不批准司法上訴人申請免除妨礙性要件的請求。
根據《行政訴訟法典》第一條準用的《民事訴訟法典》第五百八十九條的規定，上訴標的為上訴狀結論部份所劃定的範圍內的具體指出的問題，以及依法應由上訴法院依職權審理的問題。
本上訴不存在須由本法院依職權審查的問題。
據上訴狀結論所言，上訴人具體提出以下問題：
1. 被上訴實體的權限；及
2. 違反 “善意、合作及調查原則”。
就上述由上訴人提出的問題，檢察院已在其詳盡和精闢的意見書中提出了準確的見解，對此本上訴法院完全認同和將之視為本合議庭裁判的理由說明，和以此為據裁定本司法上訴理由不成立。
結論：
根據《民法典》第三百三十五條規定，社會房屋申請人如欲行使第17/2019號法律制定的《社會房屋制度》第八條第二款規定的權利時，應就能產生該權利的事實負舉證責任。
三、裁判
綜上所述，中級法院民事及行政上訴分庭合議庭通過評議會表決，裁定上訴理由不成立。
由上訴人支付訴訟費用，當中包括6UC司法費，但不妨礙其已獲批給的司法援助。
通知各訴訟主體。
二零二二年三月三十一日，於澳門特別行政區
賴健雄
馮文莊
何偉寧
米萬英
692/2021-1