第53/2021號案件 對行政司法裁判的上訴
上 訴 人：甲
被上訴人：行政法務司司長
裁判日期：2022年7月27日
法 官：宋敏莉(裁判書制作法官)、司徒民正和岑浩輝
主 題：－ 澳門居民身份
－ 行政行為無效
－ 行政行為的主要要素
－ 無效行為的假定效果(《行政程序法》第123第3款)
摘 要
1. 行為的主要要素是指任何導致有關行為無法被定性為行政行為的重要要素，或其欠缺嚴重到使行為應被視為無效的要素。
2. 在一般行政行為的共有要素之外，還存在一些因應具體行政行為的種類和情況而應被視為不可或缺的要素，也屬於行政行為的主要要素。
3. 澳門立法者對澳門居民身份的取得及澳門居民身份證的發出制定了嚴格的法律制度，經第63/95/M號法令修改的第6/92/M號法令、第19/99/M號法令以及第8/2002號法律先後就澳門居民身份證制度作出規範，《澳門特別行政區基本法》第24條及第8/1999號法律(澳門特別行政區永久性居民及居留權法律)第1條和第3條專門對澳門特別行政區永久性居民及非永久性居民作出規範，界定了永久性居民的範圍，當中對子女如何取得澳門居民身份或澳門永久性居民身份訂立了嚴格的標準，將“在澳門出生”及“出生時父親或母親是澳門居民”作為子女取得澳門居民身份或澳門永久性居民身份的先決條件。
4. 如果利害關係人不符合法定條件，有權限當局當然不可向其發出澳門居民身份證；如果是嗣後才發現不符合法定條件的情況，行政當局理應宣告有關行政行為無效，並註銷已發出的身份證明文件，否則違反相關的法律規定，尤其是《澳門特別行政區基本法》第24條以及第8/1999號法律第1條的規定。
5. 在本案中，行政當局首次向上訴人發出澳門居民身份證的行為確實欠缺根據該行為的具體情況而應被視為“主要”的要素(即上訴人因其父親為澳門居民而具有澳門居民身份這一事實的真確性)，因此有關行為屬無效行為，而隨後換發及續期居民身份證和簽發特區護照的行政行為亦屬無效。
6. 根據《行政程序法》第123條的規定，無效的行政行為原則上不產生任何法律效果，利害關係人可以隨時提出無效主張，行政機關或法院亦可以隨時宣告行政行為無效；在某些情況下，立法者賦予原則上不產生任何法律效果的無效行為某些法律效果。
7. 時間的流逝不足以令無效行為產生法律效果。該效果只能「按法律一般原則」產生，如保護信任、善意、平等、公正無私、適度、公正、不當得利及實現公共利益等原則。可以依據這些限制行政當局的原則去解決某一無效行政行為而衍生的不公正情況。
8. 如果是個人自身的行為(如脅迫或犯罪，甚至是單純的欺詐或惡意)導致行政行為無效，那麼絕不能賦予其對其有利之假定之效果。
9. 是否適用第123條第3款所賦予的權力，“保留”從無效行為中衍生的某些法律效果，屬於行政機關自由裁量的範圍。
10. 在行政當局行使自由裁量權的範圍內，如不涉及須透過被限定的決定解決的事宜，則行政當局所作出的決定不受法院審查，除非在行使自由裁量權時有明顯錯誤，或絕對不合理行使自由裁量權。
11. 在審議行政機關是否遵守諸如適度原則、信任原則、公正原則及善意原則等一般行政法原則的問題時，只有在行政決定以不能容忍的方式違反該等原則的情況下，法官才可介入。
裁判書制作法官
宋敏莉
澳門特別行政區終審法院裁判
一、概述
甲(身份資料詳載於卷宗，以下稱為上訴人)針對時任行政法務司司長於2019年10月4日作出的批示提出司法上訴。該批示駁回了上訴人提出的必要訴願，維持身份證明局之前作出的宣告向上訴人發出及續期第X/XXXXXX/X號澳門居民身份證、換發及續期第XXXXXXX(X)號澳門特別行政區永久性居民身份證和簽發第MAXXXXXXX號澳門特別行政區護照的行政行為無效以及註銷上訴人持有的澳門特別行政區永久性居民身份證及護照的決定。
透過2020年12月10日的合議庭裁判，中級法院裁判上訴敗訴，維持被訴決定。
甲不服裁判，向終審法院提起上訴，在其上訴理由陳述中提出了三個問題：
- 被上訴裁判錯誤將向上訴人發出居民身份證及護照的行為定性為無效行為，違反了《行政程序法典》第122條的規定；
- 被上訴裁判沒有根據《行政程序法典》第123條第3款的規定賦予被訴行為一定的法律效果，違反了法律規定；
- 被上訴裁判違反了《行政程序法典》第5條、第7條及第8條所規定的適度原則、公正原則及善意原則。
被上訴實體作出回應，認為被上訴合議庭裁判不存有任何違反法律的瑕疵，應裁定上訴不成立，維持被上訴裁判。
檢察院司法官發表意見，認為應裁定上訴理由成立，撤銷被上訴的中級法院裁判。
二、事實
中級法院認定的事實如下：
就本案被訴行政行為，身份證明局向上訴人作出如下通知：
事由：就註銷甲澳門居民身份證提起訴願的事宜
乙律師：
關於 台端代表甲(以下簡稱當事人)於2019年8月20日就本局註銷其澳門特區永久性居民身份證的決定向行政法務司司長提出的必要訴願，司長已於2019年10月4日作出批示，同意本局第XX/DAG/DJP/2019號意見書的分析及理據，決定駁回訴願，維持本局原來決定。祈請當事人儘快向本局交回辦理澳門特區永久性居民身份證的收據、已被註銷的第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證及第MAXXXXXXX號澳門特區護照。
本局第XX/DAG/DJP/2019號意見書摘錄如下：
“一、事實部份
1. 當事人於19XX年XX月XX日在澳門出生，持有出生登記局發出的第XXXX號出生記錄，內載父親為澳門居民丙【持澳門特區永久性居民身份證第XXXXXXX(X)號】；母親為內地居民丁。
2. 1994年12月9日，當事人父親丙代表當事人向本局首次申請澳門居民身份證，本局按上述出生記錄的資料，首次向當事人發出第X/XXXXXX/X號澳門居民身份證，該證於1997年6月2日獲批准續期。
3. 其後，本局按上述出生記錄的資料，於2006年10月3日為當事人換發第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證，並分別於2011年8月23日及2016年7月29日為該證續期。
4. 2018年12月5日，當事人向本局提出更改身份資料申請，要求更改當事人父親姓名為戊，並提供第XXXX/1994/CR號出生登記之敘述證明(內載父親為E，母親為丁)，及戊(E)的香港居民身份證鑑證本。
5. 為此，本局於2018年12月21日去函民事登記局，請求提供當事人的出生登記記錄全檔，及該局簽發第XXXX/1994/CR號出生登記之敘述證明的依據。
6. 本局於2019年1月7日獲民事登記局回覆，並提供了初級法院家庭及未成年法庭第FM1-17-0026-CAO號案卷裁判書，摘錄如下：
“經調查和辯論，現查明：
......
c) 原告並非第一被告丙的兒子；
d) 原告是第二被告戊的兒子。
......
綜上所述並基於已闡述的理由，裁定本訴訟因獲證實而理由成立，繼而宣告：
- 丙不是甲的生父，繼而著令在民事登記局第XXXX/1994/CR號登記中註銷有關父親身份的記錄；
- 戊是甲的親生父親。”
上述判決於2018年7月2日轉為確定。
7. 另，丙亦於2019年4月17日到本局作第XXX/DIR/2019號聲明書，其指“4. 去年，丁的律師通知本人需與甲進行親子鑑定，本人不知因何事要作測試，但本人配合他們，之後本人才知甲不是本人親生兒子。5. 本人知悉戊是甲生父，本人見過他，但不熟絡......”
8. 基於此，本局於2019年5月10日去函通報檢察院，並就通報事宜於2019年5月20日去函通知當事人。
9. 鑒於當事人於澳門出生時父母均不具有澳門居民身份，故其不具有澳門特區永久性居民資格，本局於2019年6月20日透過第XXX/DAG/DJP/2019號公函通知當事人，本局將註銷當事人持有的第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證，並就此進行書面聽證。
10. 當事人於2019年6月21日到本局簽收上述公函，並於同年7月1日向本局提交書面陳述，但當中未能提供新文件或證據，以證明其具澳門居民身份。
11. 本局於2019年7月29日透過第XX/DAG/DJP/2019號建議書作出決定，宣告向當事人發出及續期第X/XXXXXX/X號澳門居民身份證、換發及續期第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證及發出第MAXXXXXXX號澳門特區護照的行政行為無效，並依法註銷當事人持有首次發出日期為1994年12月9日的第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證及簽發日期為2015年8月21日第MAXXXXXXX號澳門特區護照。
12. 本局於2019年7月30日透過第XXX/DAG/DJP/2019號信函通知當事人上述註銷決定，當事人於同年8月15日到本局簽收上述信函，並來函表示其將就上述決定提起訴願，請求本局暫不收回其持有的澳門特區永久性居民身份證。
13. 2019年8月20日，本局收到當事人代表律師就上述決定向司長提出的必要訴願。
二、法律分析
14. 根據一月二十七日第6/92/M號法令《關於規定發出澳門居民新身份證事宜》第5條第1款規定，“在澳門出生之未成年人，出生時其父母係依據法律獲准在澳門居留者，視為本地區居民。”
15. 鑒於出生記錄顯示當事人出生時父親為澳門居民，故本局於1994年12月9日首次向當事人發出第X/XXXXXX/X號澳門居民身份證。
16. 上述身份證於1997年6月2日，根據同一法令第22條第1款獲准續期。
17. 其後，本局按第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第9條第2款“持有一九九九年十二月二十日前發出的澳門居民身份證，且符合下列條件之一的澳門居民中的中國公民是澳門特別行政區永久性居民：(一)在澳門居民身份證上載明出生地為澳門；(二)澳門居民身份證從首次發出日計已滿七年......”，以及第8/2002號法律《澳門特別行政區居民身份證制度》第2條第2款(一)項的規定，“澳門特別行政區永久性居民身份證，此證發給澳門特別行政區永久性居民；”，於2006年10月3日向當事人換發第XXXXXXX(X)號澳門特別行政區永久性居民身份證。
18. 該證根據第8/2002號法律第2條第2款(一)項及第23/2002號行政法規《澳門特別行政區居民身份證規章》第23條的規定，分別於2011年8月23日及2016年7月29日獲批准續期。
19. 初級法院家庭及未成年人法庭於2018年6月14日作出判決，宣告丙不是甲的親生父親，註銷甲出生登記內丙作為其親生父親的紀錄，以及宣告E為甲的親生父親。有關判決已於2018年7月2日轉為確定。
20. 民事登記局已更正當事人的第XXXX/1994/CR號出生登記之敘述證明，內載父親為E (香港居民)；母親為丁(內地居民)。
21. 鑒於當事人在澳門出生時父母非為澳門居民，故當事人不符合一月二十七日第6/92/M號法令第5條第1款及第22條第1款的規定，不具有澳門居民身份，不應獲發澳門居民身份證，當事人亦不符合第8/1999號法律第9條第2款(一)項、第8/2002號法律第2條第2款(一)項及第23/2002號行政法規第23條的規定，不具有澳門特區永久性居民身份，不應獲發澳門特區永久性居民身份證。
22. 因此，根據《行政程序法典》第122條第1款的規定“無效之行政行為，係指欠缺任何主要要素之行政行為，或法律明文規定屬無效之行政行為”，本局向當事人首次發出第X/XXXXXX/X號澳門居民身份證的行政行為，因欠缺主要要素而無效，自始不產生效力。
23. 另，根據《行政程序法典》第122條第2款i)項的規定，“隨先前已被撤銷或廢止之行政行為而發生之行為，只要就維持該隨後發生之行為並不存在有正當利益之對立利害關係人”，無效行為之隨後行為亦屬無效。
24. 由於本局向當事人發出第X/XXXXXX/X號居民身份證的行為無效，故本局按同一法令第22條第1款的規定，續期上述澳門居民身份證的行政行為，以及按第8/1999號法律第9條第2款(一)項、第8/2002號法律第2條第2款(一)項及第23/2002號行政法規第23條的規定向當事人換發及續期第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證的隨後行為亦屬無效。
25. 此外，鑒於當事人不具澳門特區永久性居民身份，其不符合第8/2009號法律《澳門特別行政區旅行證件制度》第5條的規定，不應獲發第MAXXXXXXX號澳門特區護照。
26. 基於此，本局於2019年7月29日依法註銷當事人持有首次發出日期為1994年12月9日的第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證及簽發日期為2015年8月21日第MAXXXXXXX號澳門特區護照。
三、對訴願陳述的分析
27. 就代表律師提出暫時中止執行有關註銷當事人澳門特區永久性居民身份證的行政行為的請求，根據《行政程序法典》第157條第1款規定“必要訴願中止被訴願所針對之行為之效力......”，以及同一法典第137條第1款a)項規定“效力被中止之行為”，不具執行力，代表律師現於2019年8月20日向司長提起必要訴願，故自該日起，有關訴願中止本局註銷當事人澳門特區永久性居民身份證的行政行為的效力，本局暫不收回當事人持有的澳門特區永久性居民身份證。
28. 代表律師指，僅憑第8/1999號法律第9條2款(一)項便可認定當事人澳門永久性居民資格，有關資格不可被剝奪，且當事人亦符合《基本法》第24條的規定，具有資格領取澳門特區永久性居民身份證，故本局的決定違反合法性原則。
29. 代表律師又指本案屬不可歸責於當事人，基於人道理由，本局不應註銷當事人的澳門特區永久性居民身份證及澳門特區護照。
30. 須指出的是，在當事人出生時，其依據一月二十七日第6/92/M號法令第5條第1款的規定並憑藉當時向本局提交的出生記錄獲確認澳門居民身份，現經證實當事人在澳門出生時親生父母均不具澳門居民身份，亦不在澳門合法居住，當事人的出生記錄亦已作出更正，故當事人並不符合上述法律規定，不具有澳門居民身份，不應獲發澳門居民身份證。
31. 當事人在不應獲發澳門居民身份證的情況下，其亦不符合第8/1999號法律第9條第2款(一)項規定可獲確認永久性居民身份的前提要件，以及第8/2002號法律第2條第2款(一)項的規定，不具澳門永久性居民身份，不應獲換發澳門特區永久性居民身份證。
32. 須強調的是，本局向當事人發出身份證明文件的決定是取決於在構成階段屬重要的事實，即當事人在澳門出生時親生父母是否在澳門合法居住或已取得澳門居留權，但該重要事實其後經初級法院的宣告之訴確認屬虛假(當事人出生登記上所載的父親身份錯誤)，因此本局作出的行政行為具有特別嚴重的瑕疵。
33. 本局向當事人發出及續期澳門居民身份證、換發及續期永久性居民身份證的行為，根據《行政程序法典》第122條第1款及第2款i)項的規定屬無效行為，本局須依法註銷當事人持有的澳門特區永久性居民身份證。
34. 此外，值得一提，第8/1999號法律是為實施《基本法》第24條關於永久性居民資格取得的相關事宜的專門法律，故在確認當事人是否具有澳門永久性居民身份時，就必須適用第8/1999號法律。
35. 而第8/1999號法律第1條第1款(一)項“在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門出生的中國公民，且在其出生時其父親或母親在澳門合法居住，或已取得澳門居留權；“規定了在澳門出生的中國公民，在其出生時其親生父母須已取得澳門居留權，或在澳門合法居住，方為澳門特區永久性居民。因此，當事人不符合永久性居民資格，不可取得澳門特區永久性居民身份證。
36. 正如本局於第XXX/DAG/DJP/2019號公函中所指，本局向當事人發出身份證及澳門特區護照的一系列行為均屬無效行為。按照《行政程序法典》第123條第2款的規定，本局依法宣告向當事人發出澳門居民身份證及澳門特區護照的行為無效。本局的決定並沒有違反合法性原則。
37. 代表律師亦指本局的決定違反謀求公共利益原則、保護居民權益原則及適度原則。對此，本局均不予認同。
38. 有關謀求公共利益原則及保護居民權益原則方面，事實上，只有澳門永久性居民方享有法律賦予澳門永久性居民的權利，當中包括享有澳門居留權、獲發澳門永久性居民身份證及特區護照，現當事人不具澳門永久性居民身份，本局必須依法註銷其澳門永久性居民身份證及特區護照，否則，將嚴重損害相關文件的公信力及危害澳門特別行政區的利益，且日後會助長更多以虛假資料取得澳門居民身份證的同類案件發生，對公共秩序及公共利益構成嚴重影響。
39. 另，須強調的是，對於透過虛假身份資料而獲發澳門居民身份證的行為，本局一視同仁宣告有關行為無效並依法註銷當事人持有的居民身份證。
40. 適度原則方面，參照中級法院於第299/2013號行政司法裁判上訴案的判決中指出：
“在知悉存在無效行政行為的情況下，如果行政當局不作出無效宣告，則毫無疑問地違反了應遵行的合法原則。
在2011年12月14日於第54/2011號案件作出的合議庭裁判中，終審法院訂定了行政當局必須廢止可撤銷的違法行為，不論該等行為對私人是有利還是不利，也不論是否以其他行為將其取代，除非當局決定對其進行補正的司法見解。
如果廢止可撤銷的違法行為是行政當局受限定的活動，那麼宣告無效行為的無效更有理由是受限定的活動。”
41. 就《行政程序法典》第5條第2款有關適度原則的規定，上述判決亦指出：
“10. 違反保護信任原則、善意原則、適度原則及適當原則：
上述原則僅在行政當局的自由裁量活動範圍內起作用。
既然宣告無效行政行為的無效是一個受限定的活動，那麼除裁判上訴人理由不成立之外沒有其他選擇。”
42. 法律直接規定了什麼人士具有澳門永久性居民資格，本局只能依法向合資格人士發出澳門永久性居民身份證，正如本部分第35點所述，由於當事人當初是基於“出生”且“父或(及)母具居留資格”從而取得澳門居民身份，但其後證實“父或(及)母具居留資格”此一事實屬虛假，本局只能依法宣告向當事人發出澳門永久性居民身份證的行為無效，作出有關無效行為的宣告是本局的義務，屬被限定行為，沒有任何自由裁量的空間，故不適用不當行使自由裁量權而出現的瑕疵，本局作出無效行為的宣告，沒有違反《行政程序法典》第5條的規定。
43. 代表律師指，即使被訴願所針對之行為確屬無效，在本案中亦應賦予當事人《行政程序法典》第123條第3款所規定的假定法律效果，包括“宣告維持利害關係人在澳門特別行政區的永久居留權，以及繼續持有澳門永久性居民身份證和澳門特區護照的權利”。
44. 《行政程序法典》第123條第1款規定：“不論有否宣告無效，無效行為均不產生任何法律效果。”同條第3款：“以上兩款之規定，不妨礙因時間經過及按法律一般原則，而可能對從無效行為中衍生之事實情況賦予某些法律效果。”
45. 終審法院法官在第76/2015號案卷判決中指出：
“時間的流逝不足以令無效行為產生法律效果。正如法律上明確規定，該效果只能「按法律一般原則」產生，如保護信任、善意、平等、公正無私、適度、公正、不當得利及實現公共利益等原則。可以依據這些限制行政當局的原則去解決某一無效行政行為而衍生的不公正情況。”
“該條文所指的假定效果僅僅因時間的流逝而產生，即經過長時間後確實產生了無效行為的假定效果－這使得無效行為不論是否被宣告無效均不產生效果的觀點從實踐法的觀點來看顯得存有欺騙性。
事實就是這裏亦會出現(可能出現)與社會關係的其他穩定性因素有關的假定效果，如保護信任、善意、各得其所 (suum cuique tribuere)、平等、不受益以至實現公共利益等因素－可適用所有這些原則以解決因狹義地適用無效行為的合法性原則和‘絕對性’原則而出現的不公正情況。
如果是私人自身的行為(如脅迫或犯罪，甚至是單純的欺詐或惡意)導致行政行為無效，那麼絕不能賦予其對其有利之假定之效果。”
46. 此外，中級法院第782/2017號案判決亦指出：
“關於《行政程序法》第123條第3 款所規定的無效行為倘有的假定效果，我們強調，這是規定於同條第1款的一般規則的一個例外。
作為規則的例外，應由行政當局在其自由裁量權之內去考慮是否應該對從無效行為中衍生的事實情況賦予某些法律效果。
眾所周知，只有在出現明顯錯誤、絕對不合理及權力偏差的情況下，自由裁量權的行使才可以被法院審查—《行政訴訟法典》第21條第1款d項及 e項，……。”
47. 可見，單憑以時間經過為由，並不足以令無效行為產生法律效果，還須在遵從法律的一般原則下才對無效行為中衍生的事實情況賦予法律效果。對於是否對無效行為中衍生的事實情況賦予法律效果，屬行政當局裁量範圍，有關自由裁量權的行使，只有在權力偏差、明顯的錯誤或絕對不合理的情況下才受司法審查。
48. 有必要重申，在本個案中，由於當事人的澳門居民身份是透過虛假資料而取得，現已證實當事人不符合有關規定及不具條件獲發澳門特區永久性居民身份證，本局必須依法宣告向其發出澳門特區永久性居民身份證的行為無效。宣告無效的效果就是依法註銷當事人持有的澳門特區永久性居民身份證及澳門特區護照。
49. 按照第8/1999號法律第5條第1款的規定：“推定有效澳門居民身份證、有效澳門特別行政區永久性居民身份證及有效澳門特別行政區居民身份證的持有人在澳門通常居住”，由於向當事人簽發澳門居民身份證的行為被宣告無效，因此，不能“推定”當事人過往在澳期間為“通常居住”，也說是說，不論其事實居澳多少年，不能基於在澳通常居住連續七年而具永久性居民身份。
50. 倘事件揭發後本局仍承認當事人具有澳門永久性居民身份而繼續發出澳門特區永久性居民身份證，則會導致社會大眾誤以為永久性居民身份證是能夠透過提供虛假資料的手段而獲得，這亦等同鼓勵他人利用此手段，以達致相同目的，助長有關不法行為及造就社會不良風氣，嚴重影響身份證明文件的公信力，上述做法並不符合《行政程序法典》第4條所定的“謀求公共利益原則”。
51. 不論就提供虛假身份資料的行為是否獲得刑事制裁，當事人過往曾獲確認的“澳門居民身份”終究是透過虛假身份資料取得。即使有關虛假身份資料非由當事人向本局提供，當事人沒有參與該導致其居民身份證無效的行為，但有關行為是為著當事人的利益作出，旨在讓當事人取得一個其不應獲賦予的權利，使其能夠在澳門永久居留。本局宣告向當事人發出居民身份證的行為無效，並沒有侵犯當事人的“權利”或受到法律保護的利益，因其本來便不享有在澳居留的“權利”。
52. 對於透過虛假身份資料而獲發澳門居民身份證的行為，本局一視同仁宣告有關行為無效並依法註銷當事人持有的居民身份證。
53. 倘就當事人的個案作出有別於同類個案的處理，便有違《行政程序法典》第5條所定的“平等原則”，亦有損社會大眾對本局行事的信賴。
54. 因此，經權衡打擊使用虛假資料獲取澳門居民身份和保障當事人繼續在澳居住的利益，本局認為不應賦予當事人《行政程序法典》第123條第3款所定假定法律效果。
55. 代表律師於訴願書中指當事人在澳門長大、學習及生活，其亦不可能返回內地居住，即使當局會向其發出非永久性居民身份證，也剝奪了當事人在其後七年間工作及投票選舉的機會。
56. 然而，代表律師於是次訴願中所提交的文件並未能證明當事人一直在澳居住，且據本局了解，當事人過往一直在內地生活及學習，直至完成大學課程後才回澳工作，其雖受聘於澳門機構，但派駐在內地執行職務，故代表律師所指的當事人沒有與其他地區有聯繫並不屬實。此外，當事人的母親為內地居民，當事人是具條件跟隨其母親在內地落戶及安排日後生活。
57. 按照第4/2003號法律《入境、逗留及居留許可制度的一般原則》第11條第1款的規定，“基於人道理由或在適當說明理由的例外情況下，行政長官可免除本法律所規定的要件和條件，以及補充法規所規定的手續，而批給居留許可”。誠然，權限實體(行政長官)可基於個案的具體情況，包括基於人道理由的考慮而例外發給居留許可，唯須指出，居留許可的批給與本行政程序屬不同之程序，是否例外批給居留許可的考慮因素並非本行政程序應審議的事宜。
四、總結及建議
本局宣告向當事人發出及續期第X/XXXXXX/X號澳門居民身份證、換發及續期第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證及簽發第MAXXXXXXX號澳門特區護照的行政行為無效，並沒有違反當事人代表律師所指的任何瑕疵，本局亦不認同代表律師就賦予當事人《行政程序法典》第123條第3款所定假定法律效果的主張。因此，建議局長 閣下向司長建議維持本局註銷甲持有首次發出日期為1994年12月9日的第XXXXXXX(X)號澳門特區永久性居民身份證及簽發日期為2015年8月21日的第MAXXXXXXX號澳門特區護照的決定，駁回當事人代表律師提起的訴願。
謹呈上級閱示。”
如 台端不服上述決定，可於簽收本信函30日內向中級法院提起司法上訴。
如有垂詢，可與本局綜合事務廳法律事務及公共關係處己處長聯絡，電話：83940553。
專此。順祝
台安﹗
局長
歐陽瑜
2019年10月14日
三、法律
行政當局宣告向上訴人發出、換發及續期澳門居民身份證以及簽發護照的行為無效，並且註銷上訴人持有的澳門特別行政區永久性居民身份證及護照。
此為被訴行政行為。
現被上訴的中級法院裁判維持了被訴行政行為。
在本上訴中，上訴人提出了如下問題：
- 被上訴裁判錯誤將向上訴人發出居民身份證及護照的行為定性為無效行為，違反了《行政程序法典》第122條的規定；
- 被上訴裁判沒有根據《行政程序法典》第123條第3款的規定賦予被訴行為一定的法律效果，違反了法律規定；
- 被上訴裁判違反了《行政程序法典》第5條、第7條及第8條所規定的適度原則、公正原則及善意原則。
(一) 我們首先分析行政行為是否無效的問題。
行政當局以上訴人出生時其父母非為澳門居民，因此不具有澳門居民身份，不應獲發澳門居民身份證為由，根據《行政程序法典》第122條第1款及第2款i項的規定，宣告向上訴人首次發出澳門居民身份證的行政行為因欠缺主要要素而無效，而隨後換發及續期澳門特別行政區永久性居民身份證和簽發澳門特別行政區護照的行政行為亦屬無效。
中級法院亦認為行政當局作出的上述行為為無效行為。
上訴人則堅稱被上訴裁判錯誤將向其發出居民身份證及護照的行為定性為無效行為，違反了《行政程序法》第122條的規定。
《行政程序法典》第122條第1款明確規定，“無效之行政行為，係指欠缺任何主要要素之行政行為，或法律明文規定屬無效之行政行為”，第2款則明文指出了一些無效行為。
根據案中所載的資料，行政當局基於以下理由作出被訴決定：
- 根據第6/92/M號法令《關於規定發出澳門居民新身份證事宜》第5條第1款的規定，“在澳門出生之未成年人，出生時其父母係依據法律獲准在澳門居留者，視為本地區居民。”
- 上訴人的出生記錄顯示其父親為澳門居民，故於1994年12月首次獲發澳門居民身份證， 其後亦獲准續期。
- 根據第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第9條第2款以及第8/2002號法律《澳門特別行政區居民身份證制度》第2條第2款(一)項的規定，身份證明局向上訴人換發澳門特別行政區永久性居民身份證，該證件分別於2011年8月23日及2016年7月29日獲批准續期。
- 初級法院於2018年6月14日作出判決，宣告丙不是甲的親生父親，著令註銷甲出生登記內丙作為其親生父親的紀錄，以及宣告戊為甲的親生父親。有關判決已於2018年7月2日轉為確定。
- 民事登記局已更正上訴人的出生登記之敘述證明，內載父親為戊(香港居民)；母親為丁(內地居民)。
- 上訴人在澳門出生時父母均非澳門居民，故上訴人不符合第6/92/M號法令第5條第1款及第22條第1款的規定，不具有澳門居民身份，不應獲發澳門居民身份證，上訴人亦不符合第8/1999號法律第9條第2款(一)項、第8/2002號法律第2條第2款(一)項及第23/2002號行政法規第23條的規定，不具有澳門特區永久性居民身份，不應獲發澳門特區永久性居民身份證。
- 因此，根據《行政程序法典》第122條第1款的規定，向上訴人首次發出澳門居民身份證的行政行為，因欠缺主要要素而無效，自始不產生效力。
- 另外，根據《行政程序法典》第122條第2款i項的規定，無效行為之隨後行為亦屬無效。
- 由於向當事人發出澳門居民身份證的行為無效，故續期居民身份證的行政行為以及向當事人換發及續期澳門特區永久性居民身份證的隨後行為亦屬無效。
- 此外，鑒於上訴人不具澳門特區永久性居民身份，不符合第8/2009號法律《澳門特別行政區旅行證件制度》第5條的規定，不應獲發澳門特區護照。
- 基於此，身份證明局依法註銷上訴人持有的澳門特區永久性居民身份證及澳門特區護照。
簡言之，上訴人因載於其出生登記證明中的父親具有澳門居民身份而獲發澳門居民身份證，又獲換發澳門特區永久性居民身份證及續期，並且獲發澳門特區護照。但因後來查明上訴人的生父並非載於其出生登記證明中的人士，亦非澳門居民，故以首次發出澳門居民身份證的行為欠缺主要要素為由而宣告該行為無效；至於其後的換發和續期行為以及簽發護照的行為，因屬於該無效行為的隨後行為，亦屬無效。
被上訴裁判維持了被上訴的行政決定。
上訴人則認為，被上訴裁判錯誤認定發出居民身份證及護照的行為欠缺主要要素，錯誤適用了《行政程序法典》第122條及第124條的規定，應予撤銷。
本案討論的焦點在於身份證明局首次向上訴人發出居民身份證的行為是否因欠缺主要要素而無效。
根據《行政程序法典》第122條第1款的規定，“無效之行政行為，係指欠缺任何主要要素之行政行為，或法律明文規定屬無效之行政行為”。
在本院第82/2014號案件中，我們曾引用Lino Ribeiro與José Cândido de Pinho的觀點，指出“一般認為，行為的主要要素指的是那些若欠缺將導致行為無法被定性為行政行為的要素，可能還包括那些其缺失嚴重到使行為的不法性隨著時間的推移而得到補正的可能性與法律意識相對立的因素”。
上述作者還認為，行為的主要要素並非在所有的行政行為中都是一樣的，而是因每種具體行為而有別。因此，只有在具體個案中才能知道欠缺行為的某一要素是否嚴重到不能從該行為得出任何的法律效果。比如，因個人利益、惡意或故意作出的違背公共秩序或善良風俗的行為屬無效；承認或證明並非屬實之事實的宣告或證明行為亦無效，因為該等行為的作用是將法律上不確定的事實變成確定，事實的真確性(或人及物的身份或狀況)應為其重要要素。1
Vieira de Andrade也持同樣觀點，並舉例對行為的主要要素加以說明，認為除了法律明確規定的無效之外，那些帶有因應具體行為的主要特徵來衡量的特別嚴重且明顯瑕疵的行為也應被視為無效。行為的主要要素對於是否構成行政行為屬必不可少的要素，沒有作出行為的機構、沒有相對人、沒有公共目的(sem fim público)、沒有內容、沒有形式(sem forma)等的行為不應被視為行政行為，帶有等同於這些絕對缺失的瑕疵的行為亦屬無效，如就證明行為而言，被證明事實的真確性應為主要要素，事實的虛假等同於行為的內容或標的的絕對缺失。缺少這些要素則導致行為無效。2
換言之，行為的主要要素是指任何導致有關行為無法被定性為行政行為的重要要素，或其欠缺嚴重到使行為應被視為無效的要素。
另一方面，在那些一般行政行為的共有要素之外， 還存在一些因應具體行政行為的種類和情況而應被視為不可或缺的要素，也屬於行政行為的主要要素。
在本案中，我們認為行政當局首次向上訴人發出澳門居民身份證的行為確實欠缺根據該行為的具體情況而應被視為“主要”的要素，即上訴人因其父親為澳門居民而具有澳門居民身份這一事實的真確性，因此有關行為屬無效行為。
根據上訴人首次獲發居民身份證時生效的經第63/95/M號法令修改的第6/92/M號法令(《關於規定發出澳門居民新身份證事宜》)第5條第1款的規定，“在澳門出生之未成年人，出生時其父母係依據法律獲准在澳門居留者，視為本地區居民。”
根據第6/92/M號法令第21條第1款a項(及其後生效的廢止該法令的19/99/M號法令第26條第1款a項)以及《民法典》第1652條的規定，為確認利害關係人的澳門居民身份及發出居民身份證，就出生和親子關係的證明，應以“出生叙述記錄證明或同等文件”為依據。
同時，根據第14/87/M號法令核准的《民事登記法典》第1條第1款a項和b項及第3條第1款以及現行《民事登記法典》第1條第1款a項和b項及第3條第1款的規定，出生和親子關係屬強制性民事登記的事項，相關登記受嚴格的證明力制度規範，故民事登記局繕立的出生登記具有完全的證明力。
本案的上訴人於19XX年XX月XX日在澳門出生，持有前出生登記局發出的出生登記證明，其內載有父親為澳門居民，母親為內地居民。上訴人因其出生登記中顯示父親為澳門居民而獲發澳門居民身份證，該證件其後獲續期和換發。
上訴人取得澳門居民身份(稱為原始取得)取決於兩個事實，一為在澳門出身，二為其載於出生登記中的父親為澳門居民，合法在澳門居留。
當時行政當局並未對其父親身份存有任何懷疑，故認為上訴人的情況符合第6/92/M號法令第5條第1款的規定，向上訴人發出澳門身份證。
表面來看，似乎可以說此處僅涉及行政當局基於錯誤的事實前提而向上訴人發出相關證件；但情況並非僅止於此，因為行政當局是因為上訴人母親提供的虛假父親身份而向上訴人發出身份證，甚至可以是在被“欺騙”的情況下作出該行為。事實上，上訴人的父親並非根據上訴人母親的聲明而載於其出生記錄中的澳門居民，而是非澳門居民，故上訴人明顯不符合第6/92/M號法令第5條第1款的規定，不具有澳門居民的身份，不應獲發澳門居民身份證。
根據現行的《民事登記法典》第66條a項及第67條b項的規定，“存在會導致對被登記之事實或當事人之身份產生錯誤之瑕疵”的登記屬虛假登記，而虛假為登記無效的原因之一。
上訴人出生時生效的《民事登記法典》由第14/87/M號法令核准，該法典第61條a項及第62條b項的規定與現行《民事登記法典》第66條a項及第67條b項的規定完全相同。
根據上述法律規定，上訴人的出生登記因存在有關當事人身份的錯誤而屬虛假登記，導致登記無效。
事實上，初級法院家庭及未成年人法庭已於2018年6月14日作出判決，宣告上訴人的生父並非載於上訴人出生登記中的人士，並註銷出生登記中有關上訴人父親的記錄。該判決已於2018年7月2日轉為確定。
根據《民事登記法典》第71條的規定，已註銷的登記不產生作為已登記事實之憑證的任何效力。而作為不產生效力的登記，就如登記從未繕立一樣。
毫無疑問，已被註銷的上訴人與其出生登記中所載的父親之間的親子關係不產生任何效力。
另一方面，經第63/95/M號法令修改的第6/92/M號法令、廢止該兩項法令的19/99/M號法令以及第8/2002號法律均就澳門居民身份證制度作出規範，明確規定澳門居民身份證是足以證明持有人的居民身份及其在澳門居留的文件，澳門居民有權獲發居民身份證。
考慮到澳門居民身份證的證明力，應該說，行政當局發出居民身份證的行為是一種證明行為，證明證件持有人的居民身份及其可以在澳門合法居留。
因此，被證明事實(上訴人具有澳門居民身份)的真確性應被視為行政行為的主要要素，該事實的虛假等同於行政行為的內容或標的的絕對缺失，故根據《行政程序法典》第122條第1款的規定，向上訴人首次發出澳門居民身份證的行政行為因欠缺主要要素而無效，而隨後換發及續期居民身份證和簽發特區護照3的行政行為亦屬無效。
基於以上理由，我們認為被上訴裁判(及被上訴實體)將相關行為視為無效行為並無不妥，不存在上訴人所指的違法瑕疵。
《行政程序法》第123條作出了如下規定：
第一百二十三條
(無效之制度)
一、不論有否宣告無效，無效行為均不產生任何法律效果。
二、任何利害關係人得隨時主張行政行為無效；任何行政機關或法院亦得隨時宣告行政行為無效。
三、以上兩款之規定，不妨礙因時間經過及按法律一般原則，而可能對從無效行為中衍生之事實情況賦予某些法律效果。
由此可知，無效的行政行為原則上不產生任何法律效果，利害關係人可以隨時提出無效主張，行政機關或法院亦可以隨時宣告行政行為無效。
故行政當局(及中級法院)宣告向上訴人發出及換發澳門居民身份證及澳門特區護照的行為無效並無違反法律之嫌。
(二) 上訴人認為被上訴裁判沒有根據《行政程序法典》第123條第3款的規定賦予向其發出身份證明文件的行為一定的法律效果，違反了法律規定，也違反了《行政程序法典》第5條、第7 條及第8條所規定的適度原則、公正原則及善意原則。
誠然，按照《行政程序法典》第123條第3款的規定，在某些情況下，立法者賦予原則上不產生任何法律效果的無效行為某些法律效果。
就該問題，本終審法院曾於2016年6月22日在第76/2015號上訴案件作出的合議庭裁判中寫到：
「這就是所謂的無效行為的假定效果，其中一個在學說和司法見解中常被引用的經典例子是“假定公務員或人員”。
假定效果的產生取決於時間的流逝，但並非單單如此。
“時間的流逝不足以令無效行為產生法律效果。正如法律上明確規定，該效果只能「按法律一般原則」產生，如保護信任、善意、平等、公正無私、適度、公正、不當得利及實現公共利益等原則。可以依據這些限制行政當局的原則去解決某一無效行政行為而衍生的不公正情況”。19
“該條文所指的假定效果僅僅因時間的流逝而產生，即經過長時間後確實產生了無效行為的假定效果－這使得無效行為不論是否被宣告無效均不產生效果的觀點從實踐法的觀點來看顯得存有欺騙性。
事實就是這裏亦會出現(可能出現)與社會關係的其他穩定性因素有關的假定效果，如保護信任、善意、各得其所 (suum cuique tribuere)、平等、不受益以至實現公共利益等因素－可適用所有這些原則以解決因狹義地適用無效行為的合法性原則和‘絕對性’原則而出現的不公正情況。
如果是私人自身的行為(如脅迫或犯罪，甚至是單純的欺詐或惡意)導致行政行為無效，那麼絕不能賦予其對其有利之假定之效果。20」
簡言之，即使是在行為應被宣告為無效的情況下，仍可因應已經過的時間並按照法律的一般原則，而賦予該行為一定的法律效果。
在本案中，上訴人於19XX年XX月XX日出生，1994年12月獲發澳門居民身份證，其後獲換發澳門特別行政區永久性居民身份證及獲簽發澳門特別行政區護照均是因其已具有澳門居民身份，以其之前獲發的澳門居民身份證為基礎。
在此情況下，上訴人提出的觀點似乎有些道理，因為自其獲發居民身份證已經過了二十多年，並且從案中資料未見上訴人本人存有任何惡意或實施了欺詐或犯罪行為。
但應該強調的是，雖然上訴人本人沒有實施上述行為，但其出生登記中載有與實情不符的父親身份卻是無可辯駁的事實，而這種情況的出現源於其母親當初向負責出生登記行為的行政當局提供的虛假聲明，這種行為至少可以說是“單純的欺詐”行為，以便為剛出生的兒子取得澳門居民身份。有關行為明顯是為著上訴人的利益而作出，上訴人是有關行為的主要得益者。
眾所周知，澳門立法者對澳門居民身份的取得及澳門居民身份證的發出制定了嚴格的法律制度，經第63/95/M號法令修改的第6/92/M號法令、第19/99/M號法令以及第8/2002號法律先後就澳門居民身份證制度作出規範，《澳門特別行政區基本法》第24條及第8/1999號法律(澳門特別行政區永久性居民及居留權法律)第1條和第3條專門對澳門特別行政區永久性居民及非永久性居民作出規範，界定了永久性居民的範圍，當中對子女如何取得澳門居民身份或澳門永久性居民身份訂立了嚴格的標準，將“在澳門出生”及“出生時父親或母親是澳門居民”作為子女取得澳門居民身份或澳門永久性居民身份的先決條件。
毫無疑問，如果利害關係人不符合法定條件，有權限當局當然不可向其發出澳門居民身份證；如果是嗣後才發現不符合法定條件的情況，行政當局理應宣告有關行政行為無效，並註銷已發出的身份證明文件，否則違反相關的法律規定，尤其是《澳門特別行政區基本法》第24條以及第8/1999號法律第1條的規定。
另一方面，行政機關以謀求公共利益為原則(《行政程序法典》第4條)。
一如被訴實體所述，倘透過不法手段取得澳門居民身份證的行為其後僅僅因時間的流逝而“獲得補正”，那麼在對現行《民法典》第1703條及續後各條所規定的僅透過生父之聲明而確定出生嬰兒之父親身份的“認領”制度以及《民事登記法典》第104條之有關的“認領登記”之登記制度作出修改，以便對單純通過聲明“認領”而確定父子女身份關係強制施加如進行醫學上之鑒定等措施之前，如透過適用《行政程序法典》第123條第3款規定賦予該等無效行為“假定效果”，承認其永久居民身份，則可能會導致他人誤以為澳門特區永久性居民身份證是可透過此不法手段而獲得，即便之後東窗事發也不會影響其已獲發的居民身份證的有效性，此舉無疑助長不法份子以不法手段騙取澳門居民身份證，甚至有更多“父母”效法，故意隱瞞事實真相，謊報父親的身份資料，以便子女獲取不應取得的澳門居民身份，嚴重影響澳門的公共秩序和法律秩序，侵害澳門的公共利益，衝擊澳門特區《基本法》及現行澳門特區法律所確定的居民身份證制度。
此外，確定《行政程序法典》第123條第3款規定“不妨礙因時間經過……而可能對從無效行為中衍生之事實情況賦予某些法律效果”時，“時間經過”多少年才賦予其法律效果呢？2年？5年還是10年？實踐中該標準難以確定。
被上訴裁判指出，《行政程序法典》第123條第3款賦予有權限的行政機關一項權力，允許行政機關“保留”從無效行為中衍生的某些法律效果，但並非要求行政機關必須作出這樣的決定，而法院亦不能強制要求行政機關適用有關規定。對此我們予以認同。
是否適用第123條第3款所賦予的權力，“保留”從無效行為中衍生的某些法律效果，屬於行政機關自由裁量的範圍。
有關自由裁量權的行使，本終審法院曾在眾多的裁判中指出，除例外情況以外，在行政當局行使自由裁量權的範圍內，如不涉及須透過被限定的決定解決的事宜，則行政當局所作出的決定不受法院審查。
本院一直認為，在審議行政機關是否遵守諸如適度原則、信任原則、公正原則及善意原則等一般行政法原則的問題時，只有在行政決定以不能容忍的方式違反該等原則的情況下，法官才可介入。
根據《行政訴訟法典》第21條第1款d項的規定，只有行使自由裁量權時有明顯錯誤，或絕對不合理行使自由裁量權時才構成可被司法審查的違法情況。
考慮到本案的具體情況，以及行政當局的活動應遵從合法性原則及謀求公共利益原則，我們認為被上訴實體在作出自由裁量行為時並未違反《行政程序法典》第123條第3款的規定或上訴人所指的適度原則、信任原則、公正原則及善意原則，亦未見明顯錯誤或絕對不合理行使自由裁量權的情況。
如前所述，上訴人是基於他人作出的不法行為而獲發澳門居民身份證，在此情況下實難以接受上訴人提出的行政當局違反信任原則、公正原則及善意原則的觀點。
另一方面，根據《行政程序法典》第5條第2款的規定，“行政當局之決定與私人之權利或受法律保護之利益有衝突時，僅得在對所擬達致之目的屬適當及適度下，損害該等權利或利益”。
毫無疑問的是，此處所述的“權利或利益”是指利害關係人的合法權利或受法律保護的利益。
被上訴實體對上訴人提起的上訴作出了回應，當中指出：
- “被上訴實體在作出上述決定前，已考慮上訴人的情況，上訴人事實上並非一直在澳門生活，上訴人與母親一直在內地生活，且上訴人亦曾向身份證明局表示，其自幼在內地生活及讀書，曾報考過澳門的大學，但由於未能被錄取，故其繼續留在內地讀大學，直至大學畢業後才回澳工作，其雖受聘於澳門機構，但派駐在內地執行職務”。
- “可見，雖然上訴人持有澳門特區永久性居民身份證逾24年，但其過往並非一直在澳生活至今，其過往的常居地及生活中心並非澳門”。
姑且不考慮上述情況，事實上，即便完全明了註銷上訴人的澳門居民身份證對上訴人的生活所帶來的影響，亦難以接受其在澳門享有合法權利或受法律保護的利益以及行政當局的決定違反了適度原則的觀點，因為上訴人自始不應該取得澳門居民身份，不應獲發澳門居民身份證。
應該強調的是，行政當局的活動始終應遵循合法性原則，並以謀求公共利益為目的。
誠然，《行政程序法典》第4條也制定了保護居民權益原則，要求行政機關“在尊重居民之權利及受法律保護之利益下，謀求公共利益”。
這裡所說的居民權利及利益同樣也應該是合法權利及受法律保護的利益。
在本案中，被上訴實體以謀求公共利益為大前提，在行使自由裁量權方面未見任何明顯或嚴重的錯誤，而只有出現明顯錯誤或絕對不合理行使自由裁量權的情況才構成可被司法審查的違法情況。
被上訴實體的決定並沒有可被指責之處。
最後有必要指出：
如遇特別例外情況，利害關係人可請求行政長官行使第16/2021號法律第11條(例外給予許可)第1款賦予的權能，基於人道理由或值得例外考慮之原因，給予特別之居留許可。
四、決定
綜上所述，合議庭裁定上訴人提出的上訴敗訴，維持被上訴裁判。
訴訟費用由上訴人承擔，司法費訂為10個訴訟單位。
宋敏莉
岑浩輝
司徒民正
[Sem prejuízo do muito respeito devido ao douto entendimento pelos meus Exmos. Colegas assumido no veredicto que antecede, (e que tem muito mérito), somos porém de opinião que outra solução merecia o presente recurso.
Com efeito – e como igualmente nota o Exmo. Magistrado do Ministério Público nas suas considerações tecidas em sede de Resposta e Parecer que se nos mostram de acolher na sua íntegra – temos para nós que o Acórdão recorrido do Tribunal de Segunda Instância padece de “erro na aplicação do direito” na medida em que dá (também) como verificada uma inexistente “nulidade” invocada na revogação dos actos de emissão do B.I.R. e Passaporte do recorrente.]
2022年7月27日
出席評議會的檢察院司法官：米萬英
1 Lino Ribeiro與José Cândido de Pinho合著：《Código do Procedimento Administrativo de Macau, Anotado e Comentado》，第705頁及第706頁。
2 Lições de Direito Administrativo, 第二版, 第176頁及第177頁。
3 根據第8/2009號法律第5條的規定，同時符合下列條件者方可獲發澳門特別行政區護照：（一）中國公民；（二）持有澳門特別行政區永久性居民身份證。
19 LINO RIBEIRO 和JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO 合著: 《Código do Procedimento Administrativo de Macau》，第724頁至第725頁。
20 MÁRIO ESTEVES DE OIVERIA、PEDRO COSTA GONÇALVES和JOÃO PACHECO DE AMORIM合著：《Código do Procedimento Administrativo》，科英布拉，Almedina出版，第二版，第655頁。
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第53/2021號案 第1頁