卷宗編號: 254/2023
日期: 2024年06月06日
關鍵詞： 欠交文件、居留許可申請
摘要：
- 倘行政當局完全可以根據已取得的資料及證據對司法上訴人的居留許可申請作出審批，而所欠交的文件並不會導致相關行政程序不可繼續進行而需要停止，則不應以審批程序停止超逾6個月為由宣告相關程序消滅。
裁判書製作人
何偉寧
司法上訴裁判書
卷宗編號: 254/2023
日期: 2024年06月06日
司法上訴人: A
被訴實體: 澳門特別行政區行政長官
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一. 概述
司法上訴人A，詳細身份資料載於卷宗內，就澳門特別行政區行政長官宣告其及其家團成員的臨時居留許可申請行政程序消滅，向本院提出上訴，有關結論內容如下：
1. 司法上訴人表示並不認同，行政長官作出認為司法上訴人及相關利害關係人的臨時居留許可申請行政程序消滅的決定，並認為存在欠缺說明理由、錯誤適用法律及違反善意原則的瑕疵。
2. 司法上訴人認為行政長官的行政行為違反《行政程序法典》第114條及第115條2款的規定，欠缺對有關行為說明理由。
3. 首先，司法上訴人認為行政行為內容未有指出，司法上訴人在是次程序中存在哪些具體錯誤且這些錯誤是可以歸責於司法上訴人。
4. 同時，有關通知中更是沒有指出司法上訴人沒有提交審批所需的文件是如何妨礙是次行政程序，有關文件的欠缺是如何令行政程序停止。
5. 司法上訴人在收悉2018年2月2日第00699/DJFR/2018號公函後，司法上訴人已快捷及配合地向當局作出解釋，惟司法上訴人解釋後，再沒有收到當局的通知，或指有關解釋不獲接納抑或要求補交資料。
6. 另外，從本案的行政卷宗可見，司法上訴人在提交了大量文件後，實在不能夠察覺到僅僅欠缺上述兩份文件便會嚴重地影響及如何地影響本程序的進行。
7. 因此，司法上訴人實在不能或不具有任何意識可以得知其解釋不合乎當局要求，司法上訴人難以洞悉到其欠交有關文件，可嚴重到妨礙當局審理是次申請而使程序停止。
8. 所以，司法上訴人在是次程序中不存在任何故意的意圖或過失的錯誤而令本行政程序停止。
9. 在這個情況下，司法上訴人實難以理解其為何存在可歸責於其自身的情況。
10. 有見及此，在行政當局僅以結論性形式指出司法上訴人可被歸責，欠缺指出何由，可想而知，司法上訴人並不可以為自身進行辯護及確實維護到自己的利益。
11. 綜上，司法上訴人認為有關決定是採納了貿易投資促進局的法律意見， 而有關意見的理由說明不充份。
12. 而根據《行政程序法典》第115條第2款的規定，當採納不充分之依據，而未能具體解釋作出該行為之理由，等同於無說明理由。所以，行政長官所作的行政行為是屬於明顯的存在欠缺說明理由的瑕疵。
13. 另外，司法上訴人亦認為有關的行政行為亦存在錯誤適用法律的瑕疵。
14. 司法上訴人認為在本案中並不存在程序被消滅的法定要件。
15. 司法上訴人並不認為其未有提交有關文件便足以令整個程序停止。
16. 在本案中司法上訴人申請重大投資移民來澳，其透過經營一間B有限公司，並於2016年度投資金額為MOP48,085,570.00(澳門幣肆仟捌佰萬零捌萬伍仟伍佰柒拾圓正)。
17. 於3年後，澳門貿易投資促進局於2018年2月2日要求提交一土地租賃合同及出租人擁有土地的資料。
18. 而澳門貿易投資促進局又沒有指出有關文件對是次計劃申請中佔何重要的組成或分析必要性，亦沒有指出欠缺有關文件將對評核有關申請產生何種影響。
19. 而事實上，相較起司法上訴人的總投資規模而言，有關土地及倉庫的租賃價值及其實際產生的效益而言實在僅為小部份，又或屬不值一提。
20. 再者，透過有關卷宗內的資料可以見到，司法上訴人所經營的商業企業主營業務為建築機械的租賃。
21. 而在司法上訴人持續及穩定的經營下，司法上訴人實在是未必需要長期及穩定地租用一倉庫來存放機器。
22. 因為有關機械出租後，必然由承租人使用及保管，所以，司法上訴人是否承租有關土地，並不會影響其在本澳的投資和作出經營。
23. 申言之，司法上訴人不論其是否提供有關文件，澳門貿易投資促進局實具條件來繼續分析司法上訴人的投資情況及計劃。
24. 再退一步而言，即使司法上訴人沒有提交有關文件或未能提交，澳門貿易投資促進局亦可以憑借其手上的文件作出分析。
25. 又或要求司法上訴人提交其他印證其投資計劃的文件。
26. 更甚者，司法上訴人認為其可以再以文件不足分析為由，要求司法上訴人提交文件。
27. 所以，司法上訴人絕不認為在本案中，僅僅欠缺兩份資料必可以使得整個審查資料的程序被中止，或使得當局完全無計可施而停止整個行政程序。
28. 另一方面，司法上訴人也認為在本案中，即使行政程序停止也不可歸責司法上訴人，並沒有任何文件或資料可以顯示到司法上訴人對行政當局的要求表現出輕視及放任的態度。
29. 透過文件可見，司法上訴人每每收到行政當局的通知後便以快捷及負責任的態度作出回覆。
30. 司法上訴人甚至為免接收通知上出現問題，其聘請了在澳居住的澳門居民為其接收澳門貿易投資促進局的通知，當局每次通知均有作出回覆及表現合作態度。
31. 相反，澳門貿易投資促進局在收悉司法上訴人於2018年3月6日及3月27日所作出的解釋後，再沒有對司法上訴人的信函作出回覆，更甚者，直接指出司法上訴人存在可被歸責的原因而使程序停止。
32. 司法上訴人在本澳投資近5000萬圓，而有關倉庫租約在司法上訴人整體的經營中僅佔少許的部份。
33. 上述的承租倉庫土地行為也不是司法上訴人的主要經營範圍及業務，對整個投資計劃而言只是微不足道，司法上訴人實難以想像有關文件對其投資移民的申請影響重大。
34. 同時，司法上訴人要指出，在第3/2005號行政法規中，上述的文件並非法律所明文規定，司法上訴人必須提交的法定文件。
35. 司法上訴人亦沒有再接受到任何警告，倘若欠缺有關文件的話，有關審批程序將會停止。
36. 更甚者，司法上訴人透過本案的行政卷宗可見，澳門貿易投資促進局根本沒有對有司法上訴人的申請作任何的實質分析，亦未了解過司法上訴人的個人申請情況。
37. 司法上訴人為國內居民，亦非為法律專業人士，其對本澳的申請重大投資移民的程序又不熟悉，可見即使其欠交資料，亦非刻意輕視有關程序或惡意地作出挑戰。
38. 結合種種情況，按一般經驗法則，實在是難以判定為司法上訴人具過錯地使本案的行政程序停止，或者是因司法上訴人的原因而令程序停止。
39. 綜上，司法上訴人認為行政當局作出的行政行為是違反了錯誤適用法律的瑕疵。
40. 同時，司法上訴人亦認為有關行為是明違的違反善意原則。
41. 首先，澳門貿易投資促進局於2018年2月2日透過第00699/DJFR/2018號公函向司法上訴人發出通知。
42. 當中僅要求司法上訴人自接獲公函起15日內澳門貿易投資促進局提供“B有限公司”的位於澳門路環島聯生工業村，XX街XX地段及澳門路環九澳村農地的貨倉的土地用途證明文件，及出租人具有將上述土地進行租賃之權能證明文件(如土地屬私權擁有)，以便進一步分析司法上訴人之有關申請。
43. 然而，該公函內並無提及有關行政程序自2018年2月2日起中止計算期間之事宜。
44. 並且，澳門貿易投資促進局亦從沒有以任何文件方式將中止有關行政程序之決定通知司法上訴人。
45. 換言之，澳門貿易投資局並無依照《行政訴訟法典》第68條a)項及續後數條之規定將自2018年2月2日起中止行政程序之決定通知司法上訴人。
46. 司法上訴人並不知悉有關行政程序自何時開始中止，亦不知悉中止之期限直至何時。
47. 再者，司法上訴人針對上述所指之公函，分別於2018年3月6日及3月27日作出回覆。
48. 針對以上回覆，澳門貿易投資局並無作出任何答覆，亦沒有作出任何指示。
49. 只是單純地等待六個月的期間過去，便立馬通知司法上訴人，指存在可歸責司法上訴人責而停止進行程序六個月。
50. 拒絕給予司法上訴人任何作出補正的機會，以及不再考慮司法上訴人在卷宗內的其他資料。
51. 在司法上訴人所提交的書面答辯中更是指出，司法上訴人一直以來在澳門存在投資，積極地配合澳門政府未來發展方向。
52. 設立了營運創新科技《XXX》電商服務平台，應用新科技的需要求與企業的創新項目作出配對，推動研發成果落地，促進本地創科發展。
53. 但行政當局並沒有對此作出任何了解，甚至向司法上訴人咨詢有關投資計劃是否符合重大投資移民計劃的行政法規。
54. 行政當局的行政行為完全是違反了有關法律規定的立法意義及目的。
55. 上述行為實存在惡意等待期間過去之嫌，同時，明顯存在官僚主義。
56. 卷宗的資料可見，司法上訴人所提交的任何資料，均沒有被澳門貿易投資促資局作出實質性審查。
57. 形象地說明，是次行政案件卷宗僅被行政當局陳放了近七年的時間，便被毫不合理的理由宣告消滅。
58. 根據《行政程序法典》第八條所列之善意原則，司法上訴人認為公共當局應在善意之框架下行事，協助、指導司法上訴人作出行為、推動程序的進行，以及依善意規則與司法上訴人建立關係和作出裁量行為。
59. 基於此，司法上訴人認為澳門貿易投資局違反善意原則，按照《行政程序法典》第一百二十四條之規定，該消滅行政程序之決定可予以撤銷。
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被訴實體就上述上訴作出答覆，詳見卷宗第47至52頁，有關內容在此視為完全轉錄。
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司法上訴人作出非強制性陳述，詳見卷宗第64至68頁，有關內容在此視為完全轉錄。
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檢察院作出意見書，詳見卷宗第71至74頁，有關內容在此視為完全轉錄。
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二. 訴訟前提
本院對此案有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴訟雙方具有當事人能力。
不存在待解決之無效或其他先決問題。
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三. 事實
根據卷宗的資料，本院認定以下事實：
1. 於2015年11月16日，司法上訴人以重大投資為依據，向澳門貿易投資促進局提出其及其家團成員的臨時居留許可申請。
2. 澳門貿易投資促進局因認為司法上訴人沒有提交有關審批所需文件或新營運場所的使用權明文件，於2019年03月06日向其提出書面聽證程序。
3. 澳門貿易投資促進局於2020年09月10日作出第0502/2015號建議書，建議宣告有關臨時居留許可申請行政程序消滅。
4. 被訴實體於2023年01月19 日作出批示，同意上述建議，宣告有關臨時居留許可申請行政程序消滅。
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四. 理由陳述
檢察院就有關問題作出以下意見：
“…
Na petição, o recorrente solicitou a anulação do despacho exarado pelo Exmo. Senhor Chefe do Executivo na Proposta n.º0502/2015 (doc. de fls.37 a 41 dos autos), despacho que determina com toda a clareza: 同意建議書內容建議，宣告下列利害關係人的臨時居留許可申請行政程序消滅。
Por força da disposição no n.º1 do art.115.º do CPA, a expressa declaração de “同意建議書內容建議” implica, cabal e necessariamente, que o despacho in questio absorve a Proposta n.º0502/2015 que chegou à seguinte conclusão (cfr. fls.40 dos autos): 綜上所述，鑒於申請人A沒有提交審批所需的文件，導致臨時居留許可申請程序因可歸責於利害關係人之理由而停止進行逾六個月。經進行書面聽證後，靈活性個人仍沒有提交有關審批所需文件，僅建議根據第3/2005號行政法規第六條及第十二條的規定，呈行政長官宣告是次臨時居留許可申請行政程序消滅。
Sustentando o seu pedido, o recorrente assacou sucessiva e reiteradamente, ao despacho em questão, a falta da fundamentação, a violação de lei e, afinal, a inobservância do princípio da boa fé.
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1. Da arrogada falta de fundamentação
Ora, o preceito no art.115º do CPA evidencia inequivocamente os seguintes 5 requisitos da fundamentação do acto administrativo escrito: a explicitude traduzida na declaração explícita; a contextualidade no sentido de constar da mesma forma em que se exterioriza a decisão tomada; a clareza; a congruência e a suficiência (Lino Ribeiro, José Cândido de Pinho: Código do Procedimento Administrativo de Macau Anotado e Comentado, pp.637 a 642), sendo cumulativo o preenchimento de todos eles, sob pena da falta de fundamentação.
Antes, importa recordar a prudente jurisprudência que ensina: A fundamentação é um conceito relativo que depende do tipo legal do acto, dos seus termos e das circunstâncias em que foi proferido, devendo dar a conhecer ao seu destinatário as razões de facto e de direito em que se baseou o seu autor para decidir nesse sentido e não noutro, não se podendo abstrair da situação específica daquele e da sua possibilidade, face às circunstâncias pessoais concretas, de se aperceber ou de apreender as referidas razões, mormente que intervém no procedimento administrativo impulsionando o itinerário cognoscitivo da autoridade decidente. (cfr. Acórdão do STA de 10/03/1999, no processo n.º44302)
Para além disso, é bom de ter presente que advertem incansavelmente a doutrina e jurisprudência reputadas e praticamente unânimes que não se deve confundir a falta de fundamentação com a falta de fundamentos, sendo a primeira referente à forma do acto, e a segunda ao seu conteúdo. (a título meramente exemplificativo, vide. Acórdão do TSI no Processo n.º663/2009)
No caso sub judice, a referida Proposta n.º0502/2015 apontou (sublinha nossa): 6. 申請人於書面回覆意見中表示錯誤地以為找到合適地方後才將所有文件一同呈交本局，但須指出的是，本局透過公函已通知申請人須補交有關文件，上述原因並不構成其未有適時提交有關文件的合理理由，而阻礙申請人提交有關文件的原因是基於其一直未能找到合適的營運場所，因此，有關停止程序屬申請人之過錯。再者，其至今仍未能提交該司經營建築機械租賃業務必需的貨倉使用權證明文件，故亦未能反映有關投資項目可持續落實於本澳。……
E recorde-se que tal Proposta mencionou ainda: 7. 綜上所述，鑒於申請人A沒有提交審批所需的文件，導致臨時居留許可申請程序因可歸責於利害關係人之理由而停止進行逾六個月。經進行書面聽證後，靈活性個人仍沒有提交有關審批所需文件，僅建議根據第3/2005號行政法規第六條及第十二條的規定，呈行政長官宣告是次臨時居留許可申請行政程序消滅。
Salvo merecido respeito, entendemos tranquilamente que essa Proposta explica, de molde claro, congruente e suficiente, os fundamentos de facto e de direito subjacentes ao despacho em escrutínio, e assegura cabalmente o recorrente a compreendê-los, por isso, não pode deixar de ser infundada a arguição da falta de fundamentação.
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2. Da assacada violação de lei
No presente caso, na Proposta n.º0502/2015 lê-se a asserção de que 為進一步分析申請人是項申請，本局於2018年2月2日透過第00699/DJFR/2018號公函，通知申請人自接獲上述公函起15日內向本局提交下列文件，以便進行審批工作，否則將不利於是項申請(見第237頁)。O que revela concludentemente que a Administração admite que a não entrega dos documentos exigidos ao ora recorrente no prazo de 15 dias fixado por ela não obsta ao andamento do procedimento nos seus ulteriores termos, tão-só desencadearia efeito desfavorável ao requerimento dele.
E a Administração admite ainda que “及後，申請人分別於2018年3月6日及3月27日提交的聲明書，作出以下陳述(見第239至257頁)：(1)該司位於澳門路環島聯生工業村XX街XX地段的倉庫租約已取消；(2)該司暫未能提供位於澳門路環九澳村農地貨倉的土地用途證明文件，且有關租約於2018年4月30日期滿，如成功續約，將會立即向本局提交。” (sublinha nossa)
Então, quid juris?
O ponto 7 da dita Proposta demonstra inequivocamente que a base legal do despacho posto em crise nestes autos consiste no art.12.º do Regulamento Administrativo n.º3/2005 que prevê: O órgão competente para a decisão pode declarar o procedimento extinto quando, por causa imputável ao interessado, o mesmo esteja parado por mais de 6 meses.
Antes de mais, é de frisar que a redacção deste artigo é essencialmente idêntica a da alínea a) do n.º2 do art.103.º do CPA, e esta tem por matriz o art.111.º do CPA português. O que nos leva a sufragar a brilhante doutrina que inculca (cfr. Mário Esteves de Oliveir, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Coimbra 1998, p. 488): É evidente também que a paralisação causada há-de respeitar a uma formalidade indispensável à sequência do procedimento, porque, de outro modo, este prosseguirá, embora da omissão da formalidade possam, naturalmente, derivar outras consequências para os respectivos interessados, …… .
Afigura-se-nos que por natureza das coisas, a prova repercute às questões de mérito que o correspondente procedimento visa resolver, por isso, a espera de o interessado entregar a prova em falta não obsta ao andamento sequencial do procedimento nos seus ulteriores termos.
De outro lado, convém ter em atenção que a apreciação da prova não constitui questão prévia ou prejudicial, dado que em regra, incumbe ao órgão competente para a decisão de certo procedimento igualmente o poder de apreciar e valorar as correlacionadas provas.
Nesta linha de raciocínio e de acordo com o princípio da eficiência e economia, acreditamos que a espera de o interessado entregar a prova em falta não justifica a paralisação do procedimento por período superior a 6 meses e que a paralisação não pode ser imputada ao interessado.
O exposto acima leva-nos a acompanhar a jurisprudência do douto TSI traduzida em acolher o parecer do ilustre colega, que reza (vide. Acórdão do TSI no Processo n.º179/2023): Se o procedimento administrativo extinto foi da iniciativa da Recorrente com vista à renovação da sua autorização de residência temporária na RAEM, e em cujo decurso a Administração a notificou para juntar diversos documentos, tendo em vista a prolação da decisão final, não tendo esta notificação em vista a prática de qualquer acto do qual dependesse o andamento do procedimento, nada obstando a que a Administração pudesse proferir decisão final, não havia razão legal para considerar que o procedimento esteve parado por causa imputável à inércia negligente da Recorrente, incorrendo em violação da norma da alínea a) do n.º2 do artigo 103.º do CPA, geradora da respectiva anulabilidade.
Chegando aqui, e ressalvado elevado respeito pela melhor opinião em sentido diferente, inclinamos a colher que o despacho in questio eiva do erro de direito, por virtude de que não é imputável ao ora recorrente a paralisação do procedimento pelo período superior a seis meses.
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3. Da invocada violação do princípio da boa fé
A nível da doutrina e jurisprudência, é consensual e assente que o erro na apreciação de facto, a errada valoração da prova e a violação de lei em sentido mais amplo não implica nem gera a violação do princípio da boa fé. Com efeito, por natureza das coisas, a violação do princípio da boa fé consubstancia-se na conduta lesiva e culposa.
E na nossa modesta opinião, é pacífico o entendimento, segundo o qual em sede de recurso contencioso, incide no recorrente que invoque a violação do princípio da boa fé como causa de pedir o correspondente ónus de prova – cabendo-lhe provar convincentemente a sua confiança ou expectativa legítimas, e a conduta lesiva e culpa da Administração.
É de frisar que os arts.17.º a 20.º do Regulamento Administrativo n.º3/2005 revelam, com toda a certeza, que as autorizações de residência temporária estão sujeitas a prazos de validade e carecem da renovação, e que em regra, a renovação pressupõe a manutenção dos pressupostos que fundamentaram o deferimento do pedido inicial.
E estes artigos e o disposto no n.º1 do era.15.º do mesmo Regulamento Administrativo denotam seguramente que o IPIM é competente para indagar e certificar se, em cada caso, se preencher a sobredita manutenção e, naturalmente, tem poder de ordenar que quaisquer requerentes da renovação apresentem provas demonstrativas da manutenção.
Voltando ao caso sub judice, entendemos sossegadamente que ao exigir a apresentação de documentos ao recorrente, a finalidade do IPIM consiste em apurar se ele possuir os pressupostos de que depende o seu requerimento de renovação, e de outra banda, ele não apresentou prova capaz de comprovar o alegado no art.106.º da petição inicial.
Assim, afigura-se-nos que é descabida a arguição da violação do princípio da boa fé.
***
Por todo o expendido acima, propendemos pela procedência do presente recurso contencioso.
…”。
我們完全同意檢察院就有關問題作出之論證及意見，故在訴訟經濟快捷原則下，引用上述意見作為本裁判的依據，裁定上訴理由成立。
事實上，所欠交的文件，作為證據，如檢察院所言，並不導致相關行政程序不可繼續進行而需要停止。行政當局完全可以根據已取得的資料及證據對司法上訴人的居留許可申請作出審批。
申言之，相關的審批程序停止超逾6個月是行政當局錯誤理解和適用法律所引致，並不可歸責於司法上訴人。
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五. 決定
綜上所述，裁判本司法上訴成立，撤銷被訴行為。
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訴訟費用由被訴實體支付，但其享有主體豁免。
作出適當通知及採取適當措施。
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2024年06月06日
何偉寧
(裁判書製作人)
唐曉峰
(第一助審法官)
李宏信
(第二助審法官)
米萬英
(檢察院助理檢察長)
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