第50/2024號案
對行政司法裁判的上訴
上 訴 人:甲
被上訴人:經濟財政司司長
裁判日期:2024年5月29日
法 官:宋敏莉(裁判書制作人)、司徒民正和岑浩輝
主 題:— 臨時居留許可的廢止
— 通常居住
摘 要
一、利害關係人在澳門通常居住以及仍然符合批給居留許可所需的所有要件是居留許可得以續期不被廢止的前提條件。
二、從字面意思來看,通常居住是指某人在一段較長的時間內在某個特定地方居住和生活,即使是在時間或長或短的離開之後仍會返回這個地方,因此具有一定的連續性和規律性。短暫的離開並不影響其居住的通常性。
三、根據第8/1999號法律第4條第3款及第4款的規定,利害關係人的暫時不在澳門,並不意味著不在澳門通常居住;而在就是否通常居住作出判斷時,應該考慮其個人情況及其不在澳門的情況,包括不在澳門的原因、期間及次數、是否在澳門擁有慣常住所、是否受僱於澳門的機構及其主要家庭成員的所在。
四、從第16/2021號法律第43條第5款的規定可知,雖然在澳門留宿並非在澳門通常居住的必要條件,但立法者仍將“頻繁及有規律來澳門特別行政區”作為通常居住的要件。
裁判書制作法官
宋敏莉
澳門特別行政區終審法院裁判
一、概述
甲代表其兩名未成年卑親屬乙及丙 (三人身份資料皆詳載於卷宗) 針對經濟財政司司長於2023年2月24日作出的批示提起司法上訴,該批示駁回了甲就貿易投資促進局行政管理委員會主席作出的廢止乙及丙獲批的臨時居留許可的決定提起的必要訴願,並維持了原決定。
透過在第290/2023號上訴案件中作出的合議庭裁判,中級法院裁定上訴敗訴,維持被訴決定。
甲(以下稱為上訴人)不服上述裁判,向終審法院提起上訴,並以下列結論結束其上訴理由陳述:
I. 被上訴裁判主要認為上訴人之卑親屬乙及丙大部分時間都不在澳門生活,即不以澳門作為生活的中心地,亦不認為上訴人之卑親屬乙及丙因為學習需要而須長時間留在內地隨其父親在內地生活屬合理理由。
II. 此外,上訴裁判認為被上訴實體在本案中是根據第16/2001號法律第2款第3項的規定行使自由裁量權,並且認為經濟財政司司長在澳門貿易投資促進局第PRO/00409/AJ/2022號建議書中批示的決定(即“被上訴行為”),即廢止上訴人之卑親屬乙及丙有效期至2021年7月21日的澳門臨時居留許可之決定,沒有過當或明顯錯誤,也沒有事實前提錯誤、違反善意原則或適度原則,因此駁回了上訴人提起的司法上訴,維持了被訴行為。
III. 除了給予應有的尊重外,上訴人對於被上訴裁判並不表示認同,並認為被上訴裁判沾有違反法律或錯誤適用法律的瑕疵。
IV. 被上訴裁判認為無論是上訴人之卑親屬乙及丙沒有在澳門就讀以及沒有在澳門居住,從而得出上訴人之卑親屬乙及丙並非在澳門通常居住的結論。
V. 由於上訴人之卑親屬乙及丙均為未成年人,需由上訴人撫養及照顧,因此,上訴人之卑親屬乙及丙是基於上訴人的安排而於內地就讀,但有關事實並不代表上訴人及其卑親屬乙及丙選擇不以澳門為常居地及生活中心。
VI. 事實上,儘管上訴人之卑親屬乙及丙在內地就學,但仍以澳門居民的身份入學於內地學校並享受著澳門政府為彼等提供的福利。
VII. 除此之外,司法上訴人雖為非永久居民,但根據澳門《基本法》第三十七條,非永久居民作為澳門居民仍享有從事教育的自由。
VIII. 根據第8/1999號法律第4條第4款指出,斷定是否已不再通常居於澳門時,須考慮該人的個人情況及他不在澳門的情況,其中包括不在澳門的原因。
IX. 上訴人之卑親屬乙及丙是基於在內地求學的原因而需要離開澳門。
X. 上訴人之卑親屬乙及丙是基於在內地求學的原因而需要離開澳門,而澳門主流見解亦認為因求學等原因而暫時離開澳門的時間,應連續計算在“通常居住”的年限內,且屬正當理由。
XI. 上訴人之卑親屬乙及丙事實上在澳門是有慣常住所,而其父親,即上訴人為澳門永久居民。
XII. 被上訴裁判沒有充分考慮上述事實,因而違反第8/1999號法律第4條(一)項、(二)項及(四)項之規定,具有違反法律的瑕疵。
XIII. 上訴人是以購買不動產以及在澳門信用機構擁有金額不低於澳門幣五十萬元的不帶任何負擔的定期存款為依據向澳門貿易投資促進局提出臨時居留許可的申請,並因獲批臨時居留許可屆滿七年獲發澳門永久性居民身份證,且上訴人亦於2014年5月2日為其卑親屬乙及丙提出臨時居留許可申請。
XIV. 對於親屬關係、擁有不動產的事實、銀行存款無設定任何負擔的前提,自2014年5月2日首次獲批臨時居留許可,及於2019年2月21日獲批臨時居留許可續期至2021年5月2日之申請時始終沒有任何實際性的變更。
XV. 上訴人自2009年6月4日首次獲批臨時居留許可申請,以及其後因獲批臨時居留許可屆滿七年獲發澳門永久性居民身份證,上訴人過去十年以來,其均因工作原因而須往返澳門及內地,以致其每年均有一段時間不在澳門居住。
XVI. 但澳門貿易投資促進局從未就其留澳日數之事宜向上訴人提出質詢,反而一直批准其臨時居留許可續期,亦批准上訴人分別於2014年5月2日及2021年5月2日為其卑親屬乙及丙向澳門貿易投資促進局提交之申請。
XVII. 在事實依據方面沒有任何實質改變的情況下,被上訴實體卻以上訴人之卑親屬乙及丙沒有以於澳門特別行政區通常居住為由,而作出廢止上訴人之卑親屬乙及丙之臨時居留許可的決定。
XVIII. 此外,在過往的臨時居留許可申請及臨時居留許可續期申請中,澳門貿易投資促進局從未就其留澳日數之事宜向上訴人提出質詢,反而一直批准其臨時居留許可續期,亦批准上訴人之卑親屬乙及丙分別於2014年5月2日及2021年5月2日向澳門貿易投資促進局提交之申請,有關事實令上訴人產生信賴並認為行政當局的行為符合法律。
XIX. 在上訴人從申請至獲批准在澳門臨時居留許可期間內,第3/2005號行政法規中關於臨時居留許可及相關續期的規定並沒有任何修改或變更,在上述行政法規沒有作出任何修改的前提下,倘若澳門貿易投資促進局認為上訴人之卑親屬乙及丙的條件不符合被上訴行政行為所引用的法律規定,不應該等到上訴人獲批臨時居留許可屆滿七年後,澳門貿易投資促進局才首次提出上訴人之卑親屬乙及丙留澳門天數存在異常,以致認為其不符合在澳門通常居住的必要條件。
XX. 上訴人在過去十年以來,在其均有一段時間不在澳門居住的情況下仍獲批臨時居留許可,並最終因獲批臨時居留許可屆滿七年後獲發澳門永久性居民身份證。
XXI. 上訴人在為其卑親屬乙及丙提出臨時居留許可申請及有關續期申請時,便產生了只要按照第3/2005號行政法規第18條在臨時居留期間保持居留許可申請獲批准時被考慮的重要性法律狀況,以及符合第19條第2款(一)項的規定,澳門貿易投資促進局便會批准其卑親屬乙及丙取得澳門特別行政區永久居民身份證的合理期待。
XXII. 然而,在臨時居留許可及相關續期的規定沒有任何修改或變更的前提下,行政當局在上訴人不能預見的情況下變更有關續期的前提要求,使得其不能及時防範及注意,被訴行為顯然已符合違反 “Princípio da tutela de confiança” 所要求的五個要件。
XXIII. 誠如被上訴裁判中指出 “(…)有權限當局應按照適用的法律提醒有關人士,以免給人感覺「事後補做」(或遊戲結束時才告訴當事人遊戲規則)”。
XXIV. 因此,被上訴裁判在認為被上訴行為不存在違反《行政程序法典》第8條所規定之善意原則,而非沾有可撤銷瑕疵之見解出現錯誤。
XXV. 綜上所述,上訴人認為原審法院就被上訴行為非沾有可撤銷之瑕疵的見解出現錯誤,因此,被上訴判決出現沾染違反第8/1999號法律第4條(一)項、(二)項及(四)項之規定,及《行政程序法典》第8條所規定之善意原則之瑕疵。
被上訴實體提交了上訴答辯狀,認為應裁定上訴理由不成立,並維持被上訴的合議庭裁判。
檢察院司法官發表了意見,重申其在中級法院提出的觀點和理據,認為應裁定上訴敗訴,維持被上訴決定。
二、事實
中級法院認定的事實如下:
- 2022年3月7日,貿易投資促進局就上訴人提起的必要訴願提交了內容如下的建議書:
“事由:建議駁回必要訴願
(第2260/2008/04R號卷宗)
建議書編號:PRO/00409/AJ/2022
日期:07/03/2022
投資居留及法律廳鄺君慧高級經理 閣下:
1. 訴願人甲(A),根據第3/2005號行政法規的規定,以購買不動產為依據,於2009年6月4日首次獲批臨時居留許可,其已取得澳門永久性居民身份證;期間,於2014年5月2日獲批惠及卑親屬乙(B)及丙(C)的臨時居留許可,有關臨時居留許可有效期至2021年7月21日。
2. 基於上述兩名卑親屬在臨時居留許可存續期間沒有在澳門特別行政區通常居住,澳門貿易投資促進局行政管理委員會主席行使經濟財政司司長透過第68/2020號經濟財政司司長批示所轉授予之權限,於2022年1月17日依據第3/2005號行政法規第23條補充適用第16/2021號法律第42條(二)項及第43條第2款(三)項的規定,廢止利害關係人乙及丙獲批有效期至2021年7月21日的臨時居留許可。
3. 就有關決定,本局已於2022年1月17日透過第OF/00120/DJFR/2022號公函向訴願人作出通知,根據郵電局的簽收紀錄,該公函於2022年1月26日已被成功派遞(見附件1)。
4. 根據第68/2020號經濟財政司司長批示第3條規定“對行使本轉授權而作出的行為,可提起必要訴願”。
5. 就有關決定,訴願人透過律師於2022年2月22日向經濟財政司司長提起是項必要訴願(見附件2)。
6. 根據《行政程序法典》第155條第1款規定,提起必要訴願的期間為三十日,按有關文件的簽收紀錄顯示,該必要訴願符合法定期限的規定。
7. 是項必要訴願的主要內容如下:
1) 訴願人根據第3/2005號行政法規第3條第1款以投資不動產而獲批臨時居留許可,兩名卑親屬亦因符合訴願人之家團成員身份而獲批臨時居留許可,根據上述行政法規第3條第1款及第2款、第5條、第7條和第8條之規定,以購買不動產為依據申請臨時居留許可之要件是在澳門購買不帶任何負擔且價金不低於一百萬澳門元之不動產及在購買時其市場價值亦不低於一百萬澳門元和擁有金額不低於五十萬澳門元的不帶任何負擔的定期存款,其他因素僅用作參考,故認為訴願人及兩名卑親屬均符合上述行政法規中有關申請及續期臨時居留許可之要件;
2) 第16/2021號法律屬一般法,而第3/2005號行政法規是特別法,一般法之補充適用僅在特別法中沒有就“特定情況”作明文規定的情況下才起補充之功用,當第3/2005號行政法規第3條第1款及第2款、第5條、第7條和第8條已明文規定以投資不動產為依據申請臨時居留之要件時,應以特別法之申請要件為審批依據,在此情況下一般法(即第16/2021號法律第43條第2款(三)項的規定)並不適用,故兩名卑親屬沒有通常居住於澳門並不影響其等已獲批之臨時居留許可;
3) 另一方面,由於訴願人主要在中國內地經商,兩名未成年卑親屬未具自理能力而必然跟隨其在中國內地生活,在訴願人離婚後,為更好地兼顧工作及照顧兩名卑親屬,加上新冠疫情嚴峻,其不得不安排兩名卑親屬繼續在中國內地就學及生活,但並不代表取消安排兩名卑親屬轉至澳門升學的計劃,為此其一直持有在澳門購買之不動產,並以此為兩名卑親屬日後長居於澳門的住所,其亦不時帶同兩名卑親屬到澳門進行活動以保持與澳門的聯繫;
4) 行政當局已知悉兩名卑親屬一直在中國內地生活的狀況,但仍批准二人之續期請求,使訴願人及兩名卑親屬產生臨時居留許可屆滿七年後可取得澳門永久居民身份證之合理期盼,故請求根據《行政程序法典》第5條及第8條規定的適度原則及善意原則,行使法律賦予之自由裁量權作出決定;
5) 行政當局所援引的終審法院第17/2017號裁判書:“...不認為上述要求考慮人道理由的規定同樣適用於以購買不動產為依據申請居留的利害關係人...”只適用於以購買不動產為依據申請居留的訴願人身上,並不適用於沒有在澳門作出任何投資之兩名卑親屬,故經適當配合後,行政當局在作出決定時得考慮第16/2021號法律第11條的規定。
8. 就是項必要訴願作分析如下:
1) 有關第16/2021號法律第43條第2款(三)項之規定不適用於本個案之主張,就此須先指出,第3/2005號行政法規第23條明確規定“入境、逗留及定居於澳門特別行政區的一般制度補充適用於按照本行政法規的規定申請臨時居留許可的利害關係人”;
2) 在尊重不同見解的前提下,引述中級法院第738/2020號及第866/2020號的裁決:“第4/2003號法律第九條第三款規定的居留許可的要件適用於第3/2005號行政法規細則規定的投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留許可制度。” 可見,訴願人根據第3/2005號行政法規第5條規定獲批准惠及卑親屬乙及丙,即其等為第3/2005號行政法規臨時居留許可之利害關係人,受入境、逗留及定居於澳門特別行政區的一般制度中有關通常居住的規定所規範;
3) 基於第16/2021號法律生效而廢止第4/2003號法律,根據第16/2021號法律第102條(準用)的規定“其他法規準用現廢止的法例的規定,視為準用本法律或上條所指的補充法規的相應規定。” 故第3/2005號行政法規第23條補充適用第16/2021號法律的相關規定,遵循上述司法見解,第16/2021號法律第43條第2款(三)項有關通常居住的規定適用於本個案的兩名卑親屬,當中並無違反特別法優於一般法或法律漏洞之填補的基本法律適用原則,故有關主張不能成立;
4) 行政當局在判斷有關人士是否屬於暫時不在澳門時,須依第8/1999號法律第4條第4款規定:“在斷定上述人士是否已不再通常居於澳門時,須考慮該人的個人情況及他不在澳門的情況,包括︰(一)不在澳門的原因、期間及次數;(二)是否在澳門有慣常住所;(三) 是否受僱於澳門的機構;(四)其主要家庭成員,尤其是配偶及未成年子女的所在。”
5) 首先,行政當局透過治安警察局查明兩名卑親屬在臨時居留許可期間的留澳天數極少,全年留澳天數只有個位數,2014年5月2日至2020年6月30日卑親屬乙的留澳天數為3、0、5、0、0、2及0天,卑親屬丙的留澳天數則為0、1、7、0、0、2及0天,當中在其臨時居留許可獲批期間有數年沒有錄得入境澳門的紀錄,其等入境澳門次數最多的一年分別不超過四次及五次,每次逗留澳門的時間均不超過兩天,顯然二人長期不在澳門;
6) 就上述兩名卑親屬不在澳的原因,先是基於訴願人主要在中國內地經商而必須跟隨,後來由訴願人獨自撫養而不得不繼續留在中國內地,有關解釋已於被訴願的行為中作出考量及分析;
7) 須指出的是,兩名卑親屬在臨時居留許可存續期間依法享有在澳門臨時居留的權利,訴願人更為澳門永久性居民,那麼作為兩名未成年卑親屬之法定代理人的訴願人仍選擇帶同其等在澳門以外的地方生活、工作、學習,便意味着在臨時居留許可存續期間選擇不以澳門為常居地及生活中心,乃屬個人意願,而且新冠疫情期間當時並沒有任何一則行政長官批示禁止本澳居民入境,澳門居民仍可在遵守相關防疫措施後回澳,故不存在阻卻兩名卑親屬在澳門通常居住的合理障礙或不可抗力;
8) 反之,透過卷宗有關“澳門特別行政區臨時居留申請書”及“家團成員表格”上所申報的資料顯示,訴願人在中國內地工作,兩名卑親屬亦在中國內地升學,不論是訴願人的書面聽證回覆、必要訴願還是卷宗內文件,均予以證實訴願人以及兩名卑親屬的生活重心一直在澳門以外的地方,工作以及學習均不是圍繞澳門展開,且始於新冠疫情出現之前;
9) 另外,雖然訴願人在澳門購置不動產,但結合前述出入境紀錄,未能反映兩名卑親屬在澳門設有慣常居所,且訴願人於上述申請書及表格上申報兩名卑親屬均居於中國廣東省;
10) 訴願人表示在中國內地生活並不代表取消安排兩名卑親屬轉至澳門升學的計劃,為此其一直持有在澳門購置之不動產,並以此為日後長居於澳門的住所,亦不時帶同兩名卑親屬來澳活動以維持與澳門的聯繫,然而透過上述分析未見三人自獲批臨時居留許可後曾將生活中心轉至澳門,難以體現將來回澳定居的計劃會被落實,更無法推翻兩名卑親屬在臨時居留許可存續期間沒有通常居住於澳門的客觀事實,寥寥無幾的入境次數亦不足以說明其等與澳門存在緊密且穩固的聯繫;
11) 基於上述事實及分析,顯示兩名卑親屬於臨時居留許可存續期間長期不在澳門,不具備通常居住於澳門的“體素”,另外,通過其個人、家庭、社會及日常事務等多個因素,亦未能反映其等具有成為澳門居民的意圖(“心素”),故難以體現其等屬於第8/1999號法律第4條第3款所指之暫時不在澳門的情況,因而得出其等沒有在臨時居留許可存續期間通常居住於澳門的結論;
12) 至於行政當局批准有關臨時居留許可續期申請致使產生合理期盼一說,事實上,行政當局在作出被訴願的行為前,從未就兩名卑親屬在澳門通常居住的情況作出任何確認;
13) 再者,中級法院第550/2018號案件作出的合議庭裁判曾指出:“Por não existir, por parte do IPIM, a obrigação legal de elucidar os requerentes de autorização de residência temporária sobre o significado do conceito de residência habitual, não se pode dizer violado o princípio da boa-fé se o IPIM nunca chegou, antes da declaração de caducidade da autorização de residência, a esclarecer ao interessado aquele conceito.”由此可見,行政當局沒有法定義務向臨時居留許可的申請人說明“通常居住”;
14) 儘管如此,行政當局在第00834/DJFR/2019號《通知—批准不動產臨時居留許可續期申請》公函背頁的“注意事項”第三段中亦已明確告知(見附件3):“為申領澳門永久性居民的效力,利害關係人務必遵守在澳門通常居住的規定。”,故訴願人所主張的合理期盼不能成立;
15) 更何況,根據終審法院對第106/2019號案的司法見解:“一、澳門特區的非永久性居民並不會單純因為時間的經過而變成永久性居民,必須存在一項確認永久性居民身份所取決之各項條件,尤其是連續七年在澳門通常居住這一條件的明示行政行為。” 意即兩名卑親屬並不會因自首次獲批臨時居留許可滿七年而自動獲得永久居留的權利,不論在有關臨時居留許可續期申請審批期間或已批准有關續期申請,行政當局仍有義務對於利害關係人是否維持法律所規定的各項要件作出調查,當中包括是否在澳通常居住,及在實證利害關係人違反相關法律規定時依法作出相應的行政行為;
16) 第16/2021號法律第43條第2款(三)項明確規定,居留許可持有人不再在澳門通常居住,居留許可得被廢止;承上文,行政當局透過出入境紀錄及卷宗內文件,經綜合考慮後得出兩名卑親屬沒有以澳門為通常居住地,依法廢止有關臨時居留許可,是踐行合法性原則及對法律基本價值予以重視之體現,而且即使兩名卑親屬的臨時居留許可被廢止,其等仍可在遵守相關的出入境及逗留法規後與訴願人繼續在澳門生活或升學,故未見被訴願的行為存在不適度或有違善意原則;
17) 最後,終審法院第17/2017號裁判書中指出:“雖然入境、逗留及定居澳門之一般制度補充適用於根據專門規範投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留的第 14/95/M號法令和第 3/2005 號行政法規而申請居留許可之人士,但我們不認為上述要求考慮人道理由的規定同樣適用於以購買不動產為依據申請居留的利害關係人,也即本案的情況......”在此須重申,本個案中訴願人以購買不動產為依據而獲批臨時居留許可,繼而惠及兩名卑親屬的臨時居留許可,意即兩名卑親屬是根據第3/2005號行政法規以購買不動產為依據申請居留所延伸惠及的利害關係人,故未見被訴願的行為援引上述司法見解以證人道理由不適用於本個案有何不當之處;
18) 總結而言,行政當局是基於兩名卑親屬在臨時居留許可期間的留澳天數甚少,透過各項資料,並經綜合考慮第8/1999號法律第4條第3款及第4款所指之各種情況,得出其等於臨時居留許可期間沒有在澳門通常居住的結論,因此,澳門貿易投資促進局行政管理委員會主席於2022年1月17日依據第3/2005號行政法規第23條補充適用第16/2021號法律第43條第2款(三)項之規定,廢止兩名卑親屬的臨時居留許可的決定並無違法或不當之處,亦未顯示當中違反了任何法律規定和原則。
9. 綜上所述,經研究分析是項必要訴願,並對本個案進行覆檢,澳門貿易投資促進局行政管理委員會主席於2022年1月17日作出的批示屬合法及恰當,基於此,建議呈請經濟財政司司長閣下行使行政長官透過第3/2020號行政命令第1款所授予的權限,駁回是項必要訴願,並維持被訴願之行政行為。
上述意見,謹呈上級審閱及批示。”
- 2023年2月24日,經濟財政司司長作出如下批示:“同意本建議書的分析,根據第3/2020號行政命令所授予之權限,駁回必要訴願,並維持原決定。”
三、法律
根據案中所載資料顯示,貿易投資促進局管理委員會主席於2022年1月17日作出決定,根據第3/2005號行政法規第23條補充適用第16/2021號法律第42條(二)項及第43條第2款(三)項的規定,廢止利害關係人乙及丙獲批有效期至2021年7月21日的臨時居留許可。
上訴人向經濟財政司司長提起必要訴願,經濟財政司司長駁回了該訴願。
上訴人向中級法院提起司法上訴,中級法院裁定上訴敗訴。
在向本終審法院提起的上訴中,被上訴裁判沒有充分考慮上述事實,因而違反第8/1999號法律第4條(一)項、(二)項及(四)項之規定,具有違反法律的瑕疵。
簡單而言,上訴人認為原審法院就被訴行為未沾有可撤銷之瑕疵的見解有誤,被上訴裁判違反了第8/1999號法律第4條(一)項、(二)項及(四)項的規定以及《行政程序法典》第8條所規定的善意原則。
經分析本個案的具體情況及相關法律規定,我們認為上訴人提出的理由明顯不能成立。
(一) 有關通常居住
上訴人指稱,其卑親屬乙及丙均為未成年人,需由上訴人撫養及照顧,他們在內地生活及就讀的事實並不代表“選擇不以澳門為常居地及生活中心”;乙及丙是基於在內地求學的原因而需要離開澳門,而澳門主流見解亦認為因求學等原因而暫時離開澳門的時間,應連續計算在“通常居住”的年限內,且屬正當理由;事實上,乙及丙在澳門擁有慣常住所。但被上訴裁判沒有充分考慮上述事實,違反了第8/1999號法律第4條(一)項、(二)項及(四)項之規定,沾有違反法律的瑕疵。
首先應該指出的是,上訴人是根據第3/2005號行政法規的規定,以在澳門購買不動產為依據而於2009年6月4日首次獲批臨時居留許可,其後取得澳門永久性居民身份證。在此期間,上訴人的臨時居留許可於2014年5月2日獲批惠及家團成員乙及丙。
「眾所周知,第3/2005號行政法規就“投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度”作出規範,其第3條明確規定了以購買不動產為依據給予臨時居留許可的要件,包括在澳門購買不帶任何負擔且其價金及購買時的市場價值均不低於一百萬澳門元的不動產,以及在澳門擁有金額不低於五十萬澳門元的不帶任何負擔的定期存款。
第3/2005號行政法規並未對廢止臨時居留許可事宜作任何明確規範,但根據其第23條的規定,“入境、逗留及定居於澳門特別行政區的一般制度,補充適用於按照本行政法規的規定申請臨時居留許可的利害關係人”。
第16/2021號法律訂定了“澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度”,該法律第五章涉及“居留許可”的內容,當中第42條及第43條則分別規定了“居留許可消滅”及“廢止居留許可”的各種情況。
根據第42條(二)項的規定,如在澳門的居留許可按照第43條的規定被廢止,則居留許可消滅。
有關居留許可的廢止,第 43條第2款(三)項明確規定,“居留許可持有人不再在澳門特別行政區通常居住,又或不再符合給予居留許可所定的任一要件、前提或條件”,則行政長官得以批示廢止居留許可。
由此可知,利害關係人在澳門通常居住以及仍然符合批給居留許可所需的所有要件是居留許可得以續期不被廢止的前提條件。
……
另一方面,第16/2021號法律第43條第2款(三)項有關廢止居留許可的規定亦適用於上述所有的臨時居留許可,而不論其申請依據為何。立法者明確將“居留許可持有人不再在澳門特別行政區通常居住”明確規定為廢止居留許可的原因之一,並未因申請居留許可的依據不同而作區別對待。
換言之,利害關係人在澳門通常居住為以任何方式申請的臨時居留許可得以續期的必要條件。
從上述法律規定中不能得出如上訴人所言在處理以購買不動產為依據的臨時居留許可的續期事宜時,政府刻意排除有關「留澳時間」的條件之結論。
雖然吸引投資以帶動不動產市場的發展是政府制定第3/2005號行政法規的目的之一,但立法者並未因此而將在澳門購買不動產(以及持有存款)作為維持臨時居留許可的唯一條件。
被第16/2021號法律廢止的第4/2003號法律(入境、逗留及居留許可制度的一般原則)第9條第3款亦明確規定“利害關係人在澳門特別行政區通常居住是維持居留許可的條件”。
根據第3/2005號行政法規第23條的規定,第4/2003號法律第9條第3款以及第16/2021號法律第42條及第43條的規定先後適用於以投資者、管理人員及具特別資格技術人員身份根據法律已獲批臨時居留的人士申請續期的情況,包括因購買不動產而獲批的人士。
換言之,在批給臨時居留許可後,利害關係人應該在澳門通常居住,此為維持行政當局批給的居留許可的必要條件。
在本案中,被訴實體及現被上訴的中級法院裁判正是基於上訴人沒有在澳門特區通常居住而分別作出及維持了被訴行為。
從字面意思來看,通常居住是指某人在一段較長的時間內在某個特定地方居住和生活,即使是在時間或長或短的離開之後仍會返回這個地方,因此具有一定的連續性和規律性。短暫的離開並不影響其居住的通常性。
《民法典》第30條第2款將“個人實際且固定之生活中心之所在地視為個人之常居地”。
關於通常居住,第8/1999號法律第4條第1款規定,“通常居住是指合法在澳門居住,並以澳門為常居地”。
從第8/1999號法律第4條第3款及第4款的規定可知,如果利害關係人暫時不在澳門,“並不表示該人已不再通常居於澳門”;在對利害關係人是否已不再通常居於澳門作出判斷時,應該考慮其個人情況及其不在澳門的情況,包括不在澳門的原因、期間及次數、是否在澳門擁有慣常住所、是否受僱於澳門的機構及其主要家庭成員(尤其是配偶及未成年子女)的所在。
“此處所提及的通常居住是一個完全受法院審查的不確定概念,因為不涉及任何預判。”1
被訴實體及被上訴裁判在案中所載資料證明上訴人(及其配偶)在澳門逗留時間極少、入境澳門的次數並不頻繁且不具規律性的基礎上認定上訴人不在澳門通常居住,並未違反法律的相關規定。
此外,一如尊敬的檢察院司法官在其提交的意見書所強調的那樣,臨時居留許可的批給意味著利害關係人將來可能取得澳門特別行政區永久性居民身份,而根據《澳門特別行政區基本法》第24條(二)項及第8/1999號法律(《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》)第1條第1款(二)項的規定,“在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續七年以上的中國公民”為澳門特別行政區永久性居民。
從法律的邏輯及系統解釋的角度來看,如果立法者將“在澳門通常居住連續七年以上”視為取得澳門特別行政區永久性居民身份的必要條件,那麼順理成章的是“通常居住”同樣應被視為維持及續期臨時居留許可的必備條件,而無論利害關係人申請臨時居留許可的依據為何。」2
簡而言之,是否批准利害關係人的臨時居留許可續期仍取決於其是否在澳門通常居住。
第8/1999號法律 (澳門特別行政區永久性居民及居留權法律) 第4條有如下規定:
第四條
通常居住
一、本法律規定的通常居住是指合法在澳門居住,並以澳門為常居地,但本條第二款的規定除外。
二、處於下列情況之一的人士,不屬在澳門居住:
(一)非法入境;
(二)非法在澳門逗留;
(三)僅獲准逗留;
(四)以難民身份在澳門逗留;
(五)以非本地勞工身份在澳門逗留;
(六)屬領事機構非於本地聘用的成員;
(七)在本法律生效以後根據法院的確定判決被監禁或羈押﹐但被羈押者經確定判決為無罪者除外。
(八)法規規定的其他情形。
三、為著第一條第一款(二)項、(五)項、(八)項或(九)項所指的人士永久性居民的身份,及第二條第二款所指的居留權的喪失,如有任何人暫時不在澳門,並不表示該人已不再通常居於澳門。
四、在斷定上述人士是否已不再通常居於澳門時,須考慮該人的個人情況及他不在澳門的情況,包括:
(一)不在澳門的原因、期間及次數;
(二)是否在澳門有慣常住所;
(三)是否受僱於澳門的機構;
(四)其主要家庭成員﹐尤其是配偶及未成年子女的所在。
五、本法律第一條第一款(八)項、(九)項所指的人士在澳門通常居住“連續七年”,是指緊接其申請成為澳門特別行政區永久性居民之前的連續七年。
上訴人指中級法院裁判違反了第8/1999號法律第4條(一)項、(二)項及(四)項的規定,但顯然存在筆誤,應為第4條第2款(一)項、(二)項及(四)項。
誠然,一如前述,根據第8/1999號法律第4條第3款及第4款的規定,利害關係人的暫時不在澳門,並不意味著不在澳門通常居住,而在就是否通常居住作出判斷時,應該考慮其個人情況及其不在澳門的情況,包括不在澳門的原因、期間及次數、是否在澳門擁有慣常住所、是否受僱於澳門的機構及其主要家庭成員的所在。
上訴人辯稱,雖然兩名利害關係人在內地生活及就讀,但仍應視為在澳門通常居住。
本院不能予以認同。
事實上,根據案卷中所載資料而認定的事實,在獲批臨時居留許可後,兩名利害關係人乙及丙在澳門逗留的時間極少,於2014年5月2日至2020年6月30日期間前者的留澳天數分別為3、0、5、0、0、2及0天 (總計10天),後者的留澳天數則分別為0、1、7、0、0、2及0天 (總計10天),甚至有數年沒有入境澳門。顯而易見,二人長期不在澳門。
另一方面,即使上訴人仍然持有為申請臨時居留許可而購買的不動產,但本院實難以認定兩名利害關係人在澳門“擁有慣常住所”,因為他們長期不在澳門;甚至他們的主要家庭成員(即上訴人)也很少在澳門逗留(詳見行政卷宗第50頁背頁)。
必須強調的是,雖然澳門居民安排子女在內地就讀以致子女在澳時間相對較少的情況並非罕見,但在本案中,即使是在節假日以及學校放假期間,兩名利害關係人也極少返回澳門。案卷所載資料皆顯示兩名利害關係人(及上訴人)的生活中心一直在外,而非在澳門,且該情況始於新冠疫情發生數年之前。
至於上訴人是否有安排利害關係人轉至澳門升學的計劃以及利害關係人是否會在澳門升學,則並非行政當局及法院考慮的重點,因為就臨時居留許可的續期而言,應考慮的是再決定是否續期之前存在的客觀狀況,以就利害關係人是否在澳門通常居住作出判斷。
因此,根據第8/1999號法律第4條第4款的規定,實在難以認定兩名利害關係人在澳門通常居住。
行政當局正是基於根據第3/2005號行政法規第23條而補充適用的第16/2021號法律第42條(二)項及第43條第2款(三)項的規定,廢止了乙及丙的臨時居留許可。
按照第43條第2款(三)項的規定,如果“居留許可持有人不再在澳門特別行政區通常居住,又或不再符合給予居留許可所定的任一要件、前提或條件”,行政長官得以批示廢止在澳門特別行政區的居留許可。
第43條第5款則明確規定,“為適用第二款(三)項的規定,居留許可持有人頻繁及有規律來澳門特別行政區就學、從事有償職業活動或從事企業活動但沒有留宿,不視為不再通常居住。”
「在第16/2021號法律的討論過程中,立法會第三常設委員會出具了第4/VI/2021號意見書,明確指出,基於第43條第5款的規定,不能基於沒有留宿的事實而廢止居留許可或拒絕居留許可的續期,“這是為了讓已遷往外地的人士,尤其是在橫琴或珠海居住但每天來澳工作、學習或從事職業活動的人士,可繼續被視為在澳門特別行政區通常居住。” (詳見該意見書第96頁)
毫無疑問,通過上述法律規定,立法者明確了在澳門留宿並非在澳門通常居住的必要條件。
但是,需要強調的是,立法者仍將“頻繁及有規律來澳門特別行政區”作為通常居住的要件。換言之,如果利害關係人既不在澳門留宿,也沒有頻繁及有規律地來澳門就學、從事有償職業活動或從事企業活動,則不符合第43條第5款所規定的情況,不應被視為在澳門通常居住。
由此可知,第16/2021號法律並沒有摒棄通常居住所具有的連續性;相反,第43條第5款明確提到“頻繁及有規律”地來澳門就學或工作。」3
在本案中,兩名利害關係人在澳門逗留的時間極少,更遑論“頻繁及有規律地”來往於澳門及內地,在長達六年的時間裏甚至僅在澳門逗留了短短的10天時間。在這樣的事實前提下,完全不可能就通常居住的問題作出有利於利害關係人的判斷,否則明顯違反法律的相關規定。
不存在上訴人所指違反法律的瑕疵。
(二) 有關善意原則
上訴人指稱其長期因工作原因而須往返澳門及內地,每年均有一段時間不在澳門居住,而在以往的臨時居留許可申請及臨時居留許可續期申請中,貿易投資促進局從未就其留澳日數之事宜提出質詢,反而一直批准其臨時居留許可續期,亦批准其為卑親屬乙及丙提交的臨時居留許可申請,有關事實令其產生信賴並認為行政當局的行為符合法律,並對批准乙及丙取得澳門特別行政區永久居民身份證懷有合理期待;行政當局在上訴人不能預見的情況下變更有關續期的前提要求,使得其不能及時防範及注意,顯然違反《行政程序法典》第8條所規定之善意原則。
首先應該指出的是,與上訴人獲得臨時居留許可的續期並最終獲發澳門特別行政區永久性居民身份證有關的事宜並非本案要討論的問題。本上訴案僅圍繞兩名利害關係人獲批的臨時居留許可被廢止的行政行為以及中級法院的被上訴裁判進行討論並作出決定。
其次,根據載於行政卷宗第1頁至第6頁的文件顯示,上訴人於2018年5月6日向貿易投資促進局遞交“澳門特別行政區臨時居留聲請書”,並簽署載於行政卷宗第4頁的聲明,明確表示“本人已知悉自提交申請之日起直至臨時居留許可存續期間,均須遵守第3/2005號行政法規及其他法律法規的規定”。
綜合行政卷宗的其他資料可知,上述申請實為為上訴人的兩名子女申請他們獲批的臨時居留許可的續期而提交。
貿易投資促進局於2019年2月22日致函上訴人,就批給乙及丙的臨時居留許可續期之事宜作出通知,並告知須“詳閱背頁注意事項”,如有查詢,請在辦公時間致電該局(詳見行政卷宗第134頁)。
在載於行政卷宗第134頁背頁的“注意事項”中,貿易投資促進局引用了《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第5條的規定,清楚載明基於該條規定,為申領澳門特別行政區永久性居民的效力,“利害關係人務必遵守在澳門通常居住的規定”。(下劃線為我們所加)
上述資料顯示上訴人並非不知相關法律及行政當局對利害關係人於臨時居留許可存續期間在澳門居住的狀況有所要求,也並非如上訴人所言在其不能預見的情況下變更有關續期的前提要求。
事實上,任何臨時居留許可的持有人均應了解澳門特區行政當局有關法律對臨時居留許可獲得批准提出的要求,尤其包括在澳門通常居住的要求。而在本案中,行政當局曾就利害關係人“務必遵守在澳門通常居住的規定”作出明確告知。
上訴人提出的有關存在“合理期待”的理由不能成立。
作為兩名未成年利害關係人的父親,上訴人理應了解在澳門通常居住在臨時居留許可程序中所具有的重要作用,是維持居留許可的條件,但仍選擇長期在內地工作,而兩名利害關係人也長期在內地就讀,且極少在澳門逗留。
我們無意質疑上訴人在選擇工作及子女接受教育方面的自由,但由於這種選擇以致子女長期不在澳門不以澳門為生活中心而影響他們已獲批的臨時居留許可的延續則是另一個問題。
立法者制定善意原則是希望在行政活動中行政當局和私人之間能建立互信關係,以實現有關行政活動所擬達至的目的,《行政程序法典》第8條第2款a項明確規定行政當局尤其應考慮“有關活動使相對人產生之依賴”。
我們也無意忽視廢止臨時居留許可的行為對上訴人及其子女帶來的不利後果,但完全看不到被上訴實體如何損害了上訴人的“信任”。事實上,這種信任僅僅是上訴人個人方面的主觀意願,而非由行政當局作出的活動所產生。
總而言之,未見行政當局和被上訴法院違反了上訴人所指的善意原則。
四、決定
綜上所述,合議庭裁定上訴敗訴。
訴訟費用由上訴人承擔,司法費訂為12個計算單位。
宋敏莉
司徒民正
岑浩輝
2024年5月29日
出席評議會的檢察院司法官:鄧澳華
1 終審法院在第106/2019號案件中作出的合議庭裁判。
2 終審法院2024年2月28日在第6/2024號上訴案件中作出的合議庭裁判。
3 參閱終審法院2022年10月12日及2023年5月31日分別在第143/2021號及第124/2021號上訴案件中作出的合議庭裁判。
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第50/2024號案 第32頁