卷宗編號: 388/2023
日期: 2024年07月11日
關鍵詞： 臨時居留許可、通常居住
摘要：
- 倘根據出入境紀錄可證實司法上訴人甚少留澳，在沒有合理解釋下，行政當局認定其沒有以澳門為通常居住地，繼而宣告其臨時居留許可失效是正確的。
- 不存在適用第16/2021號法律第43條第2款(三)項及第3款關於申請人需「通常居住」的規定違反第3/2005號行政法規第19條第2款和該行政法規的規範目的之說，理由是法律的位階比行政法規為高，故對第3/2005號行政法規的解釋和適用必須符合第16/2021號法律的規定。
裁判書製作人
何偉寧
司法上訴裁判書
卷宗編號: 388/2023
日期: 2024年07月11日
司法上訴人: A
被訴實體: 澳門經濟財政司司長
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一. 概述
司法上訴人A，詳細身份資料載於卷宗內，不服澳門經濟財政司司長駁回其必要訴願，維持宣告其臨時居留許可失效的決定，向本院提出上訴，有關結論內容如下：
1. 本司法上訴之標的是經濟財政司司長於2023年2月27日在編號PRO/01730/AJ/2021建議書上所作出的決定，該決定之內容為駁回司法上訴人提出的必要訴願，並維持早前宣告司法上訴人獲批至2020年7月26日的臨時居留許可失效的決定。
(i) 違反法律
2. 根據第3/2005號行政法規第1條第4項，以及第3條規定，立法者從未將「在澳門特別行政區通常居住」作為批准“不動產投資居留”的要件。
3. 同樣地，立法者也沒有要求作投資居留的不動產購買人作出承諾，倘獲批准時，需以澳門作為通常居住的地方。
4. 此外，在同一行政法規第19條中，立法者亦從未提及臨時居留許可的續期，需要附加「在澳門特別行政區通常居住」的要求。條文的中間部分僅僅指出，利害關係人本人須維持其最初申請獲批准時被考慮的前提，方獲給予續期。
5. 即使在同條的但書部分，也只是要求利害關係人須提交不動產繼續為其所有以及銀行存款證明。
6. 換言之，以購買不動產為理由的臨時居留許可的續期問題上，法律所要求的、僅僅是投資者須維持最初被批准居留許可的前提。
7. 因此，我們無法得出“不動產投資居留許可”的批准或續期，是須以澳門作為通常居住地作為要件。
8. 事實上，“不動產投資居留許可”制度背後的核心理念，係吸引非本地居民投資澳門的不動產市場，從而給予投資者取得澳門居民身分，與「在澳門特別行政區通常居住」之間，無必然聯繫。
9. 所以，以「在澳門特別行政區通常居住」為要件，解釋第3/2005號行政法規的第3條及第19條規定，有違立法精神。
10. 事實上，於2020年1月11日，司法上訴人獲批的臨時居留許可，已足夠屆滿七年。因此，根據第3/2005號行政法規的第3條及第19條規定，應批准司法上訴人提出的申請，並向其發出澳門永久性居民身份證。
11. 另一方面，依循法律系統解釋，也不能得出第3/2005號行政法規第23條必然補充適用第4/2003號法律第9條第3款，以及第5/2003號行政法規第24條第(二)項之規定。
12. 一法律之所以補充適用另一法律的情況，就是前者可能在規範上未見詳盡，或有所缺項，故立法者才會以後者補充前者。
13. 然而，經對第3/2005號行政法規第3條及第19條所規範的事宜的解讀，並未看出立法者有遺留羅列批准臨時居留許可或續期要件的情況。
14. 因此，在自身規範(即第3/2005號行政法規第3條及第19條)足以解決或解釋續期問題的情況下，根本無須借助第4/2003號法律第9條第3款，以及第5/2003號行政法規第24條第(二)項之規定。
15. 由始至終，第3/2005號行政法規的第3條及第19條，都沒有將通常居住的要求，以文字方式放入“不動產投資居留”的相關條文之中。
16. 所以，被訴的決定自行添加「在澳門特別行政區通常居住」這一要件，屬錯誤解釋和適用法律，法庭應根據《行政程序法典》第124條規定，撤銷被訴的行政行為。
(ii) 違反善意原則
17. 自獲批不動產投資居留時起，司法上訴人與行政當局之間，已建立了信任關係，當時行政當局並無提及要長期居澳生活。
18. 在2016年及2019年的兩次續期申請中，司法上訴人也不是長時間居住於澳門，但有關的續期，仍然獲得批准。
19. 司法上訴人由始亦更加相信，獲批臨時居留許可及其續期申請的法定要求，不包括留澳居住，只需齊備資產證明文件(物業登記證明及銀行存款證明)即可。
20. 上述由行政當局做出的表象，使得司法上訴人相信其能夠在最後階段獲得通過，即使不是長期居住澳門，但只要其個人及資產狀況，從一開始就沒有變化，每次續期，均能維持，則必然獲得批准。
21. 但是，行政當局在最後時刻卻突然指出，司法上訴人在2017年至 2020年3月期間不符合通常居住的要求。而在此之前，司法上訴人根本不知悉行政當局會有這一想法。
22. 即使司法上訴人知道之後，在僅有的時間裏，也難以達到行政當局的通常居住要求。
23. 因此，上述的舉措，無疑破壞了司法上訴人與行政當局之間的信任，以及打破了司法上訴人應有的合理期望，並對司法上訴人帶來不可接受及不可預見的損失。
24. 或者講，行政當局與司法上訴人建立了信賴關係，連續作出行為，讓司法上訴人確信，即使不是長居澳門，有關的居留續期仍能獲批，但又偏偏在最後階段，否決居留續期。
25. 所以，被訴的決定，可以說是一種出爾反爾的行為(venire contra factum proprium)，違反了善意原則。
26. 事實上，在每次的續期申請中，行政當局都具有權力作出調查，查究司法上訴人是否長期居澳，繼而作出審批。
27. 但現在，行政當局卻重新以司法上訴人2017年至2020年3月的出入境紀錄為依據，作出駁回決定。這種做法，就像變相否定自身先前所作出的決定。因此，從這方面來說，被訴的行政行為亦是違反了善意原則。
28. 綜上，不論基於上述何種理由，法庭都應根據《行政程序法典》第124條規定，撤銷被訴的行政行為。
(iii) 被訴實體對重新評估一事無權限
29. 根據第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第43條第2款至第5款規定，行政長官係有權限對居留許可持有人不再在澳門特別行政區通常居住，又或不再符合給予居留許可所定的任一要件、前提或條件一事作出決定。
30. 那麼，對上述情況，進行重新評估(依據上述法律第97條第1款及第106條規定)的權限，自然亦屬行政長官。
31. 雖然行政長官發佈了第3/2020號關於授權被訴實體的行政命令，然而，從授權內容來看，行政長官並無把重新評估之事宜，授權予被訴實體。因此，被訴實體在有關事宜上，並無權限作出決定。
32. 所以，法庭應該根據《行政程序法典》第122條第1款及第2款b項規定，宣告被訴的決定因被訴實體無權限作出而無效。
33. 即使法庭認為上述被訴的決定非屬絕對無權限，但至少也應裁定患有相對無權限的瑕疵，並將之撤銷。
(iv) 符合第8/1999號法律第4條第3款及第4款之規定
34. 正如上述，司法上訴人在本澳擁有兩個單位，每當司法上訴人來澳，必然會到單位居住。因此，司法上訴人在本澳是有慣常居所。
35. 事實上，兩名未成年子女在內地就讀，按《基本法》第37條規定，有關情況無可非議，司法上訴人也是按照《民法典》關於扶養未成年人的規定，對兩名未成年子女進行各方面的照顧。
36. 作為證明，司法上訴人培養未成年人B對足球的興趣，而B也表現出不俗天賦，多次在足球比賽中獲獎，最終也受邀加入澳門足球協會。
37. 而現時，司法上訴人也決定為兩名未成年人辦理本澳學校的入學手續，讓兩名未成年人在本澳繼續學業。作為主力照顧兩名未成年人，司法上訴人也會跟隨來澳，並將事業轉到澳門發展。
38. 再者，縱使司法上訴人不是長期在澳，但仍然會參與澳門社區工作，加入了XXX互助會。
39. 由此可見，司法上訴人不在澳門有其合理原因，而即使沒有受聘於澳門機構，但自身無償參與上述互助會，亦足見其留澳的決心和意圖。
40. 最後，我們還應該考慮司法上訴人的家庭與澳門有強烈的連繫因素。
41. 正如我們所知，主申請人及兩名未成年人都分別均取得澳門永久性居民身份證，在澳門有居所，將來在澳門就讀升學。過去、現在及將來照顧兩名未成年人的主力，是司法上訴人。
42. 主申請人的生意忙碌，一人無法分身同時照顧兩名未成年人的起居飲食、學習生活及課餘活動。
43. 所以，可以想像，當主申請人及兩名未成年人都在澳門生活，未能取得澳門身份證的司法上訴人，在照顧家庭及兩名未成年人時，會顯得非常狼狽。
44. 這不是正常家庭應有的生活現象，而且亦使兩名未成年子女失去父親陪伴的時光，對兩名未成年子女的造成負面影響。
45. 因此，被訴的決定錯誤解釋及適用第8/1999號法律第4條第3款及第4款之規定，法庭都應根據《行政程序法典》第124條規定，撤銷被訴的行政行為。
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被訴實體就上述上訴作出答覆，有關內容載於卷宗第47至51背頁，在此視為完全轉錄。
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檢察院作出意見書，有關內容載於卷宗第60至63背頁，在此視為完全轉錄。
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二. 訴訟前提
本院對此案有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴訟雙方具有當事人能力及正當性。
不存在待解決之無效、抗辯或其他先決問題。
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三. 事實
根據卷宗的資料，本院認定以下事實：
1. 司法上訴人的配偶C以購買不動產為依據於2008年06月18日獲批臨時居留許可。
2. 司法上訴人的配偶已取得澳門永久性居民身份證。
3. 於2013年01月11日獲批惠及司法上訴人的臨時居留許可。
4. 根據出入境紀錄，司法上訴人於在臨時居留存續期間沒有在澳門通常居住，故澳門貿易投資促進局行政管理委員會代主席於2021年03月03日作出批示，宣告司法上訴人的臨時居留許可失效。
5. 就上述決定，司法上訴人的配偶向澳門貿易投資促進局行政管理委員會主席提起聲明異議。
6. 被駁回聲明異議後，司法上訴人向被訴實體提起必要訴願。
7. 被訴實體於2023年02月27日作出批示，駁回有關必要訴願，維持原決定。
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四. 理由陳述
檢察院作出意見書，有關內容如下：
“…
在起訴狀中，司法上訴人A請求撤銷經濟財政司司長於2023年2月27日所作之批示，該批示同意澳門貿易投資促進局主席第PRO/01730/AJ/2021號之意見，駁回司法上訴人提起的必要訴願，維持於2021年3月3日所作的宣告司法上訴人獲批之有效期至2020年7月26日的臨時居留許可失效的決定。為支持其訴求，他提出了四個理由，即：(一)違反法律規定，(二)違反善意原則，(三)被訴實體沒有權限對本個案作重新評估，(四)錯誤解釋及適用第8/1999號法律第4條第3款及第4款之規定。
基於尊重私人(本案之司法上訴人)之意思自治和人格，我們恪守處分原則。職是之故，而且由於沒有發現導致被訴批示無效之瑕疵，我們僅分析司法上訴人在上訴狀中主張的瑕疵。
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1. 關於“違反法律”規定
為支持其訴求，司法上訴人提出的一個理據是：由始至終，第3/2005號行政法規第3條及第19條都未以｢在澳門特別行政區通常居住｣作為續期的要件，被訴批示自行添加｢在澳門特別行政區通常居住｣這一要件屬於錯誤解釋和適用法律，因為，該要件違反第3/2005號行政法規第3條及第19條第2款，而且抵觸第3/2005號行政法規之立法目的。
的確，第3/2005號行政法規第19條第2款明文規定的強制性前提只是必須維持其最初申請獲批准時被考慮的前提。然則，對它作語法解釋和系統解釋，我們深切相信：維持最初申請獲批准時被考慮之前提只是“臨時居留許可”獲得續期的必要條件，絕非充分條件。
須知，第3/2005號行政法規第23條斷然規定：入境、逗留及定居於澳門特別行政區的一般制度，補充適用於按照本行政法規的規定申請臨時居留許可的利害關係人。據此，第4/2003號法律與取而代之的第16/2021號法律適用於依據第3/2005號行政法規第1條而取得在澳門特別行政區臨時居留許可的人士。不僅如此，基於《行政程序法典》第3條第1款確立之合法性原則及第13/2009號法律第3條第1款，對第3/2005號行政法規中任何規範之解釋必須符合第4/2003號法律或取代它的第16/2021號法律。依據第16/2021號法律第43條第2款第3)項，不再在澳門特別行政區通常居住儘管不必然導致廢止居留許可及拒絕續期或延期——不具有絕對約束力，但它畢竟仍然是行政當局廢止居留許可及拒絕續期或延期的理由之一。
其實，在依據第3/2005號行政法規第1條而取得在澳門特別行政區臨時居留許可之人士提起的司法上訴中，中級法院和終審法院一以貫之地一致認為：第4/2003號法律補充適用於第3/2005號行政法規(終審法院在第106/2019號、第182/2020號和第143/2021號程序中之裁判；中級法院在第650/2009號、第392/2018-I號、第727/2020號、第866/2020號、第993/2021號和第1053/2021號程序中之裁判)。在其最新的相關裁判中，中級法院毫不猶豫地直接宣告，第16/2021號法律補充適用於第3/2005號行政法規。雖然尊重一切不同見解，我們看不到改變此等精闢司法見解的任何理由，而且，我們坦然相信：它完全適用於本案。
至此，雖然高度尊重任何不同觀點，恕我們認為：第3/2005號行政法規無資格成為第16/2021號法律的特別法，其立法目的不得凌駕或抵觸該法律第43條第2款第(三)項及第3款的規定；據此，行政當局之立場——澳門｢貿易投資促進局｣主席之批示及經濟財政司司長駁回司法上訴人之“訴願”的決定——不觸犯第3/2005號行政法規第19條第2款以及它的立法目的，從而，司法上訴人提出的“違反法律”不成立。
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2. 關於違反善意原則
司法上訴人聲稱，行政當局此次的立場——要求「通常居住」——違反善意原則。歸納而言，其邏輯在於：在2016年及2019年的兩次續期中，他也不是長時間居住於澳門，但有關的續期仍然獲得批准。因此，行政當局與司法上訴人建立了信賴關係，讓他確信，即使不是長居澳門，有關居留續期仍能獲批，但又偏偏在最後階段，否決居留續期。所以，被訴的決定是一種出爾反爾的行為(venire contra factum proprium)，違反了善意原則。
依據資深司法官João Gil de Oliveira與José Cândido de Pinho的旁徵博引及精闢闡述(見Código Civil de Macau Anotado e Comentado, 法律及司法培訓中心2018年，Livro I，Volume V，第1-38頁)，我們可以引申如下：概括而言，違反「善意原則」之前提與實質在於有過錯地、可歸責地損害他人的利益。
本案中(類似個案中亦是如此)，毋庸諱言，行政當局放棄和變更了其持續很久的傳統做法——在審查臨時居留許可續期申請時，不要求「通常居住」。對此，有必要澄清：其一，行政當局的傳統做法相繼違反第4/2003號法律第9條第3款與第16/2021號法律第43條第2款第(三)項，這也正是行政當局放棄和變更傳統做法的原因和理由；其二，有理由相信，行政當局放棄和變更傳統做法的目的在於準確適用法律，毫無疑問，此等放棄和變更是「合法性原則」的必然要求和題中應有之義。基於這兩點，我們傾向於認為：行政當局放棄和變更傳統做法的正當性毋庸置疑、無可厚非。
儘管尊重不同觀點，我們認同中級法院的精闢見解(見其在第550/2018號程序中之合議庭裁判)：Por não existir, por parte do IPIM, a obrigação legal de elucidar os requerentes de autorização de residência temporária sobre o significado do conceito de residência habitual, não se pode dizer violado o princípio da boa-fé se o IPIM nunca chegou, antes da declaração de caducidade da autorização de residência, a esclarecer ao interessado aquele conceito.
除此之外，尤其值得指出，C——她是(臨時居留許可之)主申請人，亦是司法上訴人之配偶——早在2019年7月已接獲書面通知(參見P.A.第45-52頁)，明確無誤地提醒她(著重號為我們所加)：根據第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第五條之規定：一、推定有效澳門居民身份證、有效澳門特別行政區永久性居民身份證及有效澳門特別行政區居民身份證的持有人在澳門通常居住。二、如對利害關係人在澳門通常居住有疑問，身份證明局局長可根據第四條第四款的規定對其是否在澳門通常居住進行審查。基於此，為申領永久性居民效力，利害關係人務必遵守在澳門通常居住的規定。
綜合上文所述，我們相信：本案之被訴行政行為——駁回司法上訴人提起之訴願——不觸犯善意原則。
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3. 關於被訴實體無權對本個案作重新評估
為支持其訴求，他提出的第三個理據是：本案被訴實體——經濟財政司司長——無權限對他的申請作出重新評估，因為，按照第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第43條第2款至第5款規定，有關權限屬行政長官，所以，同一法律第97條所規定的重新評估之權限同樣屬於行政長官，而該行為並未授權予被訴實體。
在被訴批示中，經濟財政司司長作出了“根據第3/2020號行政命令所授予之權限”的明確表述——這是一目了然、不容置疑地事實。須知，第3/2020號行政命令清晰、確鑿地規定：一、將行政長官就下列根據第3/2005號行政法規《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》或三月二十七日第14/95/M號法令仍適用的規定提出的申請作決定的執行權限授予經濟財政司司長XXX：(一)臨時居留許可續期申請；(二)利害關係人獲臨時居留許可後提出的將有關居留許可惠及其家團成員的申請。
第16/2021號法律明確無誤地昭示，其第97條屬於過渡性規範。在我們看來，有必要著重指出：功能上，第97條是工具性規範——訂立(該法律)第43條第5款之實施機制，其宗旨在於查明(具體的利害關係人)是否符合第43條第5款確立的“通常居住”狀態，從而查明臨時居留許可是否符合續期或延期的前提。由此可知，第97條之“重新評估”不過是第43條第2款與第3款的實施機制，服務於這兩個本體規範(norma axiológica)。
以我們拙見，澳門法律秩序遵循“權限銜接(conexão competencional)”原則(舉例而言，Lino Ribeiro, José Cândido de Pinho: Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, p.459)，其要義是：作出決定之權限包含相關的程序性權限以及解決“妨害性問題(questão prejudicial)”與“附隨問題(questão incidental)”的權限。換言之，有權限作出決定之機關亦有權限宣告程序性終結及解決相應的妨害性問題和附隨問題。
循此理念，在尊重任何不同見解之前提下，我們傾向於認為：第3/2020號行政命令第1款第1)項之授權，順理成章地包含依據第16/2021號法律第97條第1款進行重新評估的權限；鑑於此，經濟財政司司長行使該授權作出之本案被訴批示不存在“無權限”瑕疵。
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4. 關於錯誤解釋及適用第8/1999號法律第4條第3款及第4款之規定
最後，司法上訴人提出：在審查“通常居住”的前提時，被訴實體沒有考量他於2017年至2020年3月期間長期不在澳門居住的具體原因。歸納而言，主要有：一、照顧兩名(未成年)子女在內地生活及學習(見起訴狀第105條)；二、主申請人C(司法上訴人的配偶)工作比較繁忙，兩名未成年人自出生後，他們的起居飲食、學習生活、課餘活動、醫療保健等事情一直是由司法上訴人負責(見起訴狀第107條)；三、由於兩名未成年子女在內地就讀，司法上訴人由於需要照顧兩人，才無法來澳(參見起訴狀第105條)。鑑於此，被訴批示錯誤解釋及適用第8/1999號法律第4條第3款及第4款。
儘管尊重不同見解，我們冒昧認為，即使司法上訴人所言屬實也不意味著他“長期不在澳門通常居住”具有合理理由。在我們看來：一、兩名未成年子女(D及B)均為澳門永久性居民(見P.A.第181頁)，故他們在澳門生活及升學是毫無障礙；二、至於母親(C)工作非常繁忙，可聘請家傭助理一起協助照顧兩名未成年子女(這亦是本澳大多數家庭的實際情況)，再加上司法上訴人是一位具有擔當力的父親，相信兩名未成年人在澳門生活及學習同樣是可行的；三、不論是父親或是母親，都承擔著扶養未成年人的責任，雖然不必劃分為一人一半，但司法上訴人所說的“過去、現在及將來照顧兩名未成年人的主力，是司法上訴人”於法無據。本案中，我們看不到是因為家庭經濟困難或其它不可抗力而導致母親完全不能照顧兩名未成年人、只能由司法上訴人一人獨力承擔。
此外，第PRO/01730/AJ/2021號之建議書昭示：被訴實體不是沒有考量司法上訴人所提出的理由，相反，被訴實體對司法上訴人是否“在澳門通常居住”作出了重新評估，逐一分析和衡量了他提出的理由，其所得出的司法上訴人“沒有在澳門通常居住”的結論確鑿精準、無懈可擊。
至此，雖然尊重不同的觀點，我們認為：被訴行為沒有錯誤解釋及適用第8/1999號法律第4條第3款及第4款之規定。
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綜上所述，檢察院謹此建議法官閣下：宣判司法上訴人敗訴，維持本案被訴批示。
…”。
我們完全同意檢察院就有關問題作出之論證及意見，故在訴訟經濟快捷原則下，引用上述意見作為本裁判的依據，裁定上訴理由不成立。
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五. 決定
綜上所述，裁判本司法上訴不成立，維持被訴行為。
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訴訟費用由司法上訴人承擔，司法費定為8UC。
作出適當通知及採取適當措施。
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2024年07月11日
何偉寧
(裁判書製作人)
唐曉峰
(第一助審法官)
李宏信
(第二助審法官)
米萬英
(助理檢察長)
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