卷宗編號：392/2023
（司法上訴卷宗）
日期：2024年7月24日
主題：
- 臨時居留許可
- 使用偽造文件
- 無效行為
摘要
根據《行政程序法典》第122條第2款c項的規定，不僅標的(內容)構成犯罪的行為屬於無效，而且在作出的過程中涉及犯罪的行為也同樣屬無效。
司法上訴人在提出臨時居留許可申請時使用了偽造的公證書，並因此而被澳門法院判刑。
基於上述情況，被訴實體批准司法上訴人的臨時居留許可及相關許可續期的行為顯然屬於無效的行政行為。
裁判書製作人
_______________
唐曉峰
中國澳門特別行政區
中級法院合議庭裁判
卷宗編號：392/2023
（司法上訴卷宗）
日期：2024年7月24日
司法上訴人：A，B，C
上訴所針對之實體：行政長官
***
一、概述
行政長官(以下簡稱“上訴所針對之實體”或“被訴實體”)於2023年3月2日作出批示，宣告時任行政長官於2006年4月11日批准A(以下簡稱“第一司法上訴人”)、B(以下簡稱“第二司法上訴人”)，以及於2008年12月29日批准C(以下簡稱“第三司法上訴人”)的臨時居留許可及隨後的居留許可續期行為無效。
司法上訴人不服，向本中級法院提起司法上訴，並在起訴狀中點出以下結論：
“1. 三名司法上訴人現針對行政長官所作之行政長官2023年3月2日作出之宣告時任行政長官於2006年4月11日批准第一司法上訴人及第二司法上訴人臨時居留許可的行政行為無效，相關的隨後行為(於2008年12月29日批准第三司法上訴人臨時居留許可的行為及2008年12月29日、2010年5月20日、2013年5月13日有關批准其等續期的行為)亦無效的決定提出司法上訴。
2. 首先，各司法上訴人認為被上訴之決定錯誤適用法律，理由如下:
3. 被司法上訴人將“第3/2005號行政法規第23條補充適用第16/2021號法律第7條第1款”作為被上訴行為的其中一個法律依據；
4. 然而，上述法律在2021年8月16日公佈，正如被上訴行為所述，該法律於2021年11月15日生效；
5. 被司法上訴人作出批准各司法上訴人臨時居留許可以及續期的行為均在第16/2021號法律生效之前；
6. 第16/2021號法律並不適用於本案。
7. 因此，基於被上訴行為錯誤適用了上述法律，根據《行政程序法典》第124條規定，該行政行為為可撤銷。
8. 其次，各司法上訴人認為批出臨時居留許可之行政行為非屬無效，被上訴之決定違反《行政程序法典》第122條第2款c)項之規定，因本個案之情況並不屬於該條文之適用範圍，理由如下:
9. 《行政程序法典》第2條所規範的是公共當局之行為、非屬公共當局但所作屬行政事宜之行為以及謀求公益之私人機構所實行之活動；
10. 這意味著，一切關於行政行為之定性，尤其在行政行為非有效之規定中，理應是僅適用於上述三種“行政”行為。
11. 即使第122條2款c)項應被擴張解釋為所有牽涉犯罪之行為無效，所指之牽涉犯罪之行為亦理應是指當公共當局之行為，非屬公共當局當所作屬行政事宜之行為以及謀求公益之私人機構所實行之活動牽涉犯罪時之情況，而非只要有犯罪行為出現就可被宣告無效。
12. 本個案中，第一司法上訴人曾作出偽造學歷證明之犯罪行為，以致獲批給臨時居留許可，在行政行為之效力上而言，第一司法上訴人之臨時居留許可批給行為亦理應僅是《行政程序法典》第124條所規定之可撤銷之行為，因為該行政行為在第一司法上訴人沒有相關學歷之情況批准了其臨時居留許可，違反了第3/2005號行政法規第3條第2款之規定；
13. 該行為卻並非屬無效，因在整個行政行為之準備期間並沒有任何行政上之事宜或行為牽涉犯罪。
14. 因此第3/2005號行政法規定11條才會規定，如有合理理由懷疑存在作虛假聲明、偽造文件、又或利害關係人在程序中作出其他不當情事的情況，僅會留待有關不當情事出現定論(存在、不存在或已被補正)後才作出行政決定，而並非宣告整個行政程序無效，表明在立法意圖上臨時居留許可之批給不會因為利害關係人所作之不當情事而自動消除所有行政行為之效力；
15. 基於本個案之情況並不屬於《行政程序法典》第122條第2款c)項所規定之無效情況，不應被宣告無效；
16. 故被上訴之決定違反了《行政程序法典》第122條第2款c)項之規定，理應被撤銷；
17. 最後，司法上訴人認為被司法上訴行為因違反了第4/2003號法律第9條第2款、第8/2002號法律《澳門特別行政區居民身份證制度》第2條、第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第1條第1款(二)項、第5條第1款之規定以及《行政程序法典》第5條、第8條及第123條第3款所規定之適度原則，善意原則及尊重既得權之原則，應根據《行政程序法典》第124條之規定被撤銷，有關理由如下:
18. 根據《行政程序法典》第123條第3款規定，無效行為緃不產生任何法律效果，但不妨礙因時間經過及按法律一般原則，而可能對從無效行為中衍生之事實情況賦予某些法律效果；
19. 對於“某些法律效果”之定義，科英布拉教授 José Eduardo Figueiredo Dias 於《澳門行政法培訓教程》(中文版，法律及司法培訓中心出版，第一次加印版，譯者為關冠雄)中指出: “考慮到無效行為儘管不能產生法律效果，卻能產生事實效果，並為著平衡無效帶來的激進後果，法律容許按照法律一般原則，將某些法律效果(“推定效果”)賦予因時間經過而從無效行為中衍生之事實情況(見上述著作第180頁第9.3.2點)”；
20. 根據卷宗資料顯示，三名司法上訴人均為中國公民，第一及第二司法上訴人於2006年4月11日獲批臨時居留許可，而第三司法上訴人於2008年12月29日獲批臨時居留許可；
21. 第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第3條規定，各司法上訴人已於當時作為澳門非永久性居民被獲准在澳門通常居住；
22. 根據第8/2002號法律《澳門特別行政區居民身份證制度》第2條之規定及第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第5條第1款之規定，持有澳門非永久性居民身份證之人獲推定在澳門通常居住；
23. 事實上，自第一及第二司法上訴人獲批臨時居留許可後，一直以澳門作為常居地並在澳門通常居住了接近17年；
24. 在此期間，兩名司法上訴人一直保持安分守己之生活態度，並在澳門這個小城當中逐步發展自己的謀生技能及事業；
25. 第二司法上訴人於X工作，為家庭之經濟之柱，而第一司法上訴人則作為家庭主婦打理大小家務，同時亦於擔任兼職服務員幫補家計，兩人一磚一瓦地搭建自己在澳門的家庭生活；
26. 而第三司法上訴人於2005年12月26日在香港出生，並自2008年獲批臨時居留許可後便在澳門生活及就學，目前在澳門嶺南中學就讀初中三年級；
27. 司法上訴人的家庭已在澳門落地生根，過著安居樂業之生活；
28. 不論是家庭、朋友、事業或學業均在澳門；
29. 若在此時此刻讓其喪失在澳門之居留資格，等同於讓其喪失了在澳門所打拼及發展的一切；
30. 他們早在定居澳門時已被取消中國內地之戶籍，且多年來之生活已讓他們在澳門落地生根，難以適應其他地方之工作生活，倘若如今連澳門居留許可都被宣告無效的話，他們又將何去何從呢?
31. 尤其第三司法上訴人，現時還未成年，正處於重要的求學階段；
32. 若第三司法上訴人之居留許可被宣告無效，不論其選擇在香港或者中國內地繼續就讀，由於各地的教學方式及內容均不盡相同，且短時間內難找學位，只能被迫停學一段時間；
33. 倘若三名司法上訴人之居留許可被宣告無效，將會為三人之生活、工作以及學業均帶來嚴重之不利影響；
34. 因此按照上述條文及相關見解，自各司法上訴人獲批准臨時居留許可時起至今在澳門居住之事實效果，是理應獲得《行政程序法典》第123條第3款所保留的；
35. 根據第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第1條第1款(二)項之規定，在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續七年以上的中國公民即可成為澳門永久性居民，從而獲得居留權；
36. 因此根據上述所述，三名司法上訴人自獲得非永久性居民身份證起至今已在澳門合法居住超過7年，有關事實效果不可被抹殺亦理應屬有效，因此其擁有永久性居民身份證，以及擁有居留權這一事實，是不可因臨時居留許可之問題而被廢除或受影響的。
37. 再者，其實本案之情況，在當初細則性審議被上訴行為所引用的第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》時就已被考慮，澳門特別行政區立法會第三常設委員會所發出之第4/VI/2021號意見書第38點至第39點之內容中亦曾指出當有關居留許可被視為無效但卻有一定之穩定狀況時，有關問題之解決方案規定於《行政程序法典》第一百二十三條(見澳門特別行政區立法會第三常設委員會所發出之第4/VI/2021號意見書第15頁至第16頁之內容)；
38. 雖然第二司法上訴人及第三司法上訴人是基於受惠於第一司法上訴人而獲批臨時居留許可，但第二司法上訴人及第三司法上訴人在申請臨時居留許可的過程中，並沒有任何惡意又或者實施任何欺詐或犯罪行為，為善意第三人；
39. 尤其是第三司法上訴人，其於2005年12月26日出生，於第一司法上訴人在2005年9月23日提交偽造文件之時甚至尚未出生；
40. 其正正就是上述意見書所擔憂之理應受到保護之善意第三人，因此其已擁有之居留權、居留許可及其已在澳門穩定之居住生活並不可因一項在其尚未出生之時就發生之事實而被全部否定及宣告無效；
41. 因此，基於三名司法上訴人已取得永久性居民身份證且與澳門特別行政區建立穩定之關係，根據《行政程序法典》第8條及第123條第3款所規定之善意原則及尊重既得權之原則，有關臨時居留許可批給行政行為不應被宣告無效，且不應導致隨後所有行為之無效，尤其是第一、第二以及第三司法上訴人之居留權權利；
42. 綜上所述，因被上訴之決定違反了第4/2003號法律第9條第2款、第8/2002號法律《澳門特別行政區居民身份證制度》第2條、第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第1條第1款(二)項、第5條第1款之規定以及《行政程序法典》第5條、第8條及第123條第3款所規定之適度原則、善意原則及尊重既得權之原則，理應根據《行政程序法典》第124條之規定被撤銷。
綜上理由，以及按照倘適用的補充法律規定和原則，懇請法官閣下接納本司法上訴，並裁定本司法上訴所主張之事實及法律依據獲證實而理由成立，宣告所針對的行政行為:
1. 因錯誤適用第16/2021號法律第7條第1款之規定，從而根據《行政程序法典》第124條之規定撤銷被上訴行政行為；
2. 因違反《行政程序法典》第122條第2款c)項之規定，從而根據《行政程序法典》第124條之規定撤銷被上訴行政行為；
3. 因違反第4/2003號法律第9條第2款、第8/2002號法律《澳門特別行政區居民身份證制度》第2條、第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第1條第1款(二)項、第5條第1款之規定以及《行政程序法典》第5條、第8條及第123條第3款所規定之適度原則、善意原則及尊重既得權之原則，從而根據《行政程序法典》第124條之規定撤銷被上訴行政行為。”
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上訴所針對之實體在答辯時提出了以下結論：
“一、被訴實體於2023年3月2日作出的宣告批准第一及第二司法上訴人的臨時居留許可的決定無效，及隨後批准第三司法上訴人的臨時居留許可無效和分別的三次續期行為亦無效的決定不沾有司法上訴人所指的瑕疵。
二、首先，行政當局並沒有錯誤適用法律。
三、不論第一司法上訴人獲批居留許可當時(2008年12月29日)，抑或行政當局嗣後發現無效瑕疵之時，當時生效的法律(《行政程序法》及第16/2021號法律)皆對涉及以不法手段取得居留許可的處理方法一致 - 批准該等居留許可的行政決定為無效，行政當局或法院得隨時將之宣告無效。
四、在第16/2021號法律制定之前，學說及司法見解意見皆認為應對《行政程序法典》第122條第1款及第2款c)項規定作擴張解釋，即使有關行政行為的標的本身不構成犯罪，但只要促使作出該行為的動機或目的構成犯罪，且該動機或目的對於作出該行政行為屬重要。
五、儘管學說及司法見解對《行政程序法典》第122條第1款及第2款c)項規定作擴張解釋已有既定立場，但為了對所有使用不法手段取得居留許可的情況作清晰處理，警示大眾以不法手段取得居留許可將導致的嚴重後果，立法者將之引入到第16/2021號法律第7條之中。
六、具高等專科學歷是取得居留許可的前提要條件之一，又或換句話說，不符合此條件且亦不符合例外情況者，不可能獲批居留許可。
七、第一司法上訴人為取得居留許可而向行政當局遞交偽造的畢業證書，觸犯了“偽造文件罪”，他向行政當局遞交了虛假的畢業證書，令行政當局誤以為第一司法上訴人符合第3/2005號行政法規第3條第1款(3)項所規定的條件，錯誤地作出批准第一司法人的居留許可的決定，導致該決定沾有無效瑕疵。
八、雖然行政當局嗣後才發現有關無效瑕疵，但基於無效行為得任何時候被宣告無效，不受時間限制。
九、根據《行政程序法》第123條的規定，無效的行政行為原則上不產生任何法律效果，利害關係人可以隨時提出無效主張，行政機關或法院亦可以隨時宣告行政行為無效。
十、第二，我們認為不應給予本個案《行政程序法》第123條第3款規定所定的假定效果。
十一、第一司法上訴人明知自己不符合第3/2005號行政法規第3條第1款所規定有關學歷要求的條件，繼而以不法手段瞞騙行政當局，以為自己及家人取得了居留許可。
十二、第一司法上訴人的行為觸犯刑法，除受刑法處罰之外，在行政上其行為亦應受非議，其不應獲得其期望的結果。
十三、否則，容易令人覺得使用不法手段也不會得到懲罰，變相等於鼓勵使用不法手段，這絕對地有損社會公義及公共利益。
十四、居留權是《基本法》對居民至莊嚴的權利，具憲法性意義，其取得的來源必不能是透過犯罪而取得。
十五、行政當局以涉及犯罪為由考慮不給予無效行為衍生的假定效果，當中並不違法行政法的一般原則，故並無不妥。
十六、由第三司法上訴人於2009年移居澳門至事件被揭發起的5年之間，時間並不算長，且仍屬臨時居留許可有效期內，算不上特殊情況而應予給予假定效果。
綜上所述，請求尊敬的中級法院合議庭裁定司法上訴人的理由不成立，並駁回本司法上訴。”
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司法上訴人提交了非強制性陳述，並重申其立場。
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本法院對此案有管轄權，且訴訟形式恰當。
雙方當事人享有當事人能力、訴訟能力、正當性及訴之利益。
不存在可妨礙審理案件實體問題的延訴抗辯及無效情況。
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二、理由說明
根據本案卷宗及行政卷宗所載的資料，本院認定以下對審理本司法上訴具有重要性的事實：
A以投資不動產為依據，向澳門貿易投資促進局提出了臨時居留許可申請。
該申請惠及其配偶即第二司法上訴人B及卑親屬即第三司法上訴人C。
三人因此獲得了臨時居留許可，隨後更獲發澳門永久性居民身份證。
2016年1月4日，澳門貿易投資促進局收到澳門初級法院的刑事裁判書，指出第一司法上訴人於2005年在中國內地從不明途徑以金錢購買了一份偽造畢業證書的公證書，並以該偽造公證書向當局申請了臨時居留許可，最終取得了澳門居民身份證。
初級法院刑事法庭於2015年11月20日作出裁判，裁定第一司法上訴人A以直接正犯及在既遂的情況下，觸犯了一項偽造文件罪，判處其兩年三個月徒刑，暫緩兩年六個月執行。
澳門貿易投資促進局的工作人員於2023年2月13日製作了編號為PRO/00319/AJ/2023的建議書，內容如下 (詳見卷宗第23至28頁)：
“事由：建議宣告批准利害關係人臨時居留許可的行為無效(第2139/2005、2139/2005/01A、2139/2005/01R、2139/2005/02R、2139/2005/03R號卷宗)
投資居留及法律廳XXX高級經理 閣下:
1. 申請人A根據第3/2005號行政法規第一條第(四)項、第三條及第五條之規定，以購買不動產為依據於2006年4月11日獲批其本人和惠及之配偶B的臨時居留許可。其後，於2008年12月29日獲批惠及申請人之卑親屬C的臨時居留許可。上述三人之臨時居留許可於2010年5月20日及2013年5月13日獲批准續期申請，有關臨時居留許可有效期至2016年3月8日(見附件5)。
2. 申請人A及配偶B於2013年9月16日獲發澳門永久性居民身份證，而卑親屬C亦於2016年2月5日獲本局發出“確認聲明”(見附件1)，隨後亦領取了澳門永久性居民身份證。
3. 根據第2139/2005號卷宗所載文件，申請人於2005年9月23日首次提出申請時提交了“中華人民共和國福建省石獅巿公證處的公證書”(2005)石證字第1364號，證明申請人於1999年9月至2002年7月在福建省石獅巿第六中學畢業的畢業證書影印本與(高)畢字(03)第7906239號畢業證書原件相符，原件上的“石獅巿教育局驗印專用章”鋼印、“福建省石獅巿第六中學”和校長李振宗的印鑑均屬實。
4. 於2016年1月4日，本局收到一份由澳門初級法院刑事法庭送交的有關申請人的刑事判決書副本(案卷編號CR-1-15-0057-PCC)，該有罪判決已於2015年12月10日轉為確定(見附件2)，並透過判決書獲悉以下已證事實:
1) A於2005年在中國內地從不明途徑以金錢購買了一份載有其本人在中國福建省石獅巿第六中學高中畢業的偽造畢業證書的公證書(即本建議書第3點所指之學歷證明文件)，其本人在取得上述文件時，清楚知道該文件是偽造的公證書，為了符合投資居留的學歷資格，於2005年9月23日仍以該等文件申請在澳門臨時居留許可，意圖欺騙他人及澳門政府，最終A取得了澳門居民身份證。
2) 經中華人民共和國最高人民檢察院證實，A所提交的上述公證書是偽造文件。
3) 因此，A被澳門初級法院刑事法庭裁定以直接正犯身份及在犯罪既遂的情況下觸犯了第6/2004號法律第十八條第一款及第二款所規定及處罰的一項偽造文件罪，判處二年三個月徒刑，暫緩二年六個月執行，緩刑條件為嫌犯須於判決確定後三個月內向本特區捐獻10,000澳門元以彌補其犯罪之惡害。
5. 鑒於申請人在申請臨時居留許可的過程中提供虛假文件，涉及犯罪行為，使行政當局以該偽造的學歷文件為基礎作出了批准臨時居留許可的行政行為，導致有關行政行為沾有無效的瑕疵，根據《行政程序法典》第一百二十二條第一款及第二款c)項的規定，本局於2019年7月23日向利害關係人發出了書面聽證(見附件3)。
6. 利害關係人透過被授權律師於2019年9月5日提交了回覆意見(見附件4)，主要內容如下:
1) 利害關係人已成為澳門永久性居民，故根據《基本法》及第8/1999號法律第二條的規定享有居留權，而該項權利並不可由行政當局以行政行為予以否定。另外利害關係人亦無第8/1999號法律第二條第二款規定的會喪失居留權的情況，故利害關係人應繼續享有其居留權利。
2) 《行政程序法典》第一百二十二條二款c)項所指之犯罪行為，理應是指公共當局之行為、非屬公共當局所作屬行政事宜之行為，以及謀求公益之私人機構所實行之活動構成犯罪時之情況。故此，緃然利害關係人作出了犯罪行為，但並非上述任何一種行政行為，故不屬《行政程序法典》所規範，有關行為亦不適用於《行政程序法典》第一百二十二條第二款c)項。
3) 即使認為有關批給臨時居留許可的行政行為無效，然而，《行政程序法典》第一百二十三條第三款亦規定: “不妨礙因時間經過及按法律一般原則，而可能對從無效行為中衍生之事實情況賦予某些法律效果”，故此認為利害關係人獲得非澳門永久性居民身份證時起至今在澳門居住之事實效果，可獲保留。
4) 事實上，利害關係人已在澳合法通常居住連續七年以上，有關事實效果不可被抹煞廢止，且申請人夫婦由2006年獲批臨時居留許可至今已在澳13餘年，而其兒子於2009年3月已開始在澳生活及就學，彼等已在澳落地生根，安穩生活。
5) 即使申請人存有犯罪行為，但當局在處理居留許可事宜上享有自由裁量權，並非必然作出否決利害關係人居留許可的決定，故希望本局考慮有關情節，維持利害關係人的臨時居留許可及在澳居留的權利。
7. 就上述書面聽證回覆意見，茲分析如下:
1) 根據《行政程序法典》第一百二十二條第一款及第二款c)項的規定:
“第一百二十二條(無效行為)
一、無效之行政行為，係指欠缺任何主要要素之行政行為，或法律明文規定屬無效之行政行為。
二、下列行為尤屬無效行為:
a) ……；
b) ……；
c) 標的屬不能、不可理解或構成犯罪之行為；
……”。
2) 關於這項規定的解釋，終審法院在第11/2012號案件、第48/2012號案件及第29/2018號案件內作出的合議庭裁判中有如下表述: “…… 從字面上來看，似乎《行政程序法典》第122條第2款c)項在此處並不能適用。然而，理論學說一直以來都對該條進行擴張性解釋，而這也是完全有道理的。Marcelo Rebelo de Sousa 和 André Salgado de Matos 便有著這樣的論述: 對於‘牽涉到犯罪的行政行為’這樣的表述應該作擴張性解讀: 其中不僅僅涉及行政行為本身構成某一罪狀的情況，還包括所有在行政行為的準備或執行階段牽涉到犯罪的情況 …… Mário Esteves de Oliveira、Pedro Costa Gonçalves 和 João Pacheco de Amorim則說: 我們認為c項的末段還應包括 - 儘管立法者僅僅提及行政行為‘標的’的做法似乎有些奇怪 - 雖然其行為標的本身不構成犯罪，但促使作出該行為的動機或目的構成犯罪，且該動機或目的對於作出行政行為又屬至關重要的情況。因此，我們說，不僅僅是那些其標的(內容)構成犯罪的行為屬無效，在作出的過程中牽涉犯罪的行為也屬無效……”。
3) 根據上述司法裁判的觀點，《行政程序法典》第一百二十二條第二款c)項所指的犯罪不僅是其標的構成犯罪的行為，還包括在作出的過程中牽涉犯罪的行為。
4) 本案中，申請人已被澳門初級法院刑事法庭裁定以直接正犯身分及在犯罪既遂的情況下觸犯了第6/2004號法律第十八條第一款及第二款所規定及處罰的一項偽造文件罪，該裁決已轉為確定。申請人之犯罪目的在於獲得居留澳門的資格，毋庸置疑的是，申請人能夠取得澳門臨時居留許可和澳門居民身份，其中是基於偽造學歷而取得的學歷公證書，以滿足法律所規定有關學歷的要求(第3/2005號行政法規第三條第二款規定)。
5) 時任行政長官於2006年4月11日批准申請人及其配偶的臨時居留許可申請的行為，其中是基於申請人虛假的高中畢業證書等文件而作出的(偽造的“中華人民共和國福建省石獅巿公證處(2005)石證字第1364號公證書”)，之所以作出相關行政行為，是基於申請人實施的犯罪，目的是使其本來不具備臨時居留申請條件假裝成符合申請來澳居留的要件，從而取得澳門臨時居留許可，導致有關行政行為作出的過程中牽涉了犯罪行為。按照上述司法裁判的解釋，根據《行政程序法典》第一百二十二條第一款及第二款c)項之規定，該行政行為沾有無效的瑕疵。
6) 再者，根據於2021年11月15日生效的第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第七條第一款規定，已將“以虛假聲明或虛假、偽造、經篡改的文件或屬他人的真確文件，又或以任何欺詐方式所取得的入境許可、逗留許可、居留許可，以及該等許可的續期及延期”，明確規定為無效行為。
7) 至於是否適用《行政程序法典》第一百二十三條第三款之規定，謹此引述終審法院第76/2015號案件之合議庭裁判: “A verdade é que também aqui há (pode haver) efeitos putativos ligados a outros factores de estabilidade das relações sociais, como os da protecção da confiança, da boa-fé, do suum cuique tribuere, da igualdade, da não locupletamento, e até da realização do interesse público-princípios que podem, todos, ser chamados a colmatar situações de injustiça derivadas da aplicação estrita do princípio da legalidade e da absolutividade do acto nulo. Não pode, nunca, é assacar-se efeitos putativos favoráveis ao particular em cuja conduta se funda a nulidade do acto, como nos casos de coacção ou crime, ou até, simplesmente, de dolo ou má-fé do interessado.”
8) 顯然，在本個案中，申請人以直接正犯身分及在犯罪既遂的情況下觸犯了偽造文件罪，意圖欺騙他人及澳門政府，騙取其本人及家團成員在澳的臨時居留許可及居留權，當中看不到有任何原因保留對其等有利的法律效果，故有關行政行為應被宣告無效，而相關的隨後行為依法亦屬無效。
9) 根據《行政程序法典》第一百二十三條第一款及第二款的規定，行政當局得隨時宣告有關行政行為無效。
8. 綜上所述，鑒於申請人A在臨時居留許可申請中實施了偽造文件的犯罪行為，令行政當局以載有不實內容的文件為基礎作出了批准臨時居留許可的行政行為，使得有關批准臨時居留許可的行政行為沾有無效的瑕疵。經進行聽證程序，建議呈請行政長官 閣下，根據第3/2005號行政法規第二十三條補充適用第16/2021號法律第七條第一款，以及《行政程序法典》第一百二十二條第一款及第二款c)項、第一百二十三條第一款及第二款的規定，宣告時任行政長官於2006年4月11日批准申請人A及配偶B臨時居留許可的行政行為無效，相關的隨後行為(於2008年12月29日批准卑親屬C臨時居留許可的行為及2008年12月29日、2010年5月20日、2013年5月13日有關批准其等續期的行為)亦無效。
上述建議，謹呈上級審閱及批示。”
被訴實體於2023年3月2日作出了如下批示 (詳見卷宗第23頁)：
“同意建議書的依據及建議。”
司法上訴人不服決定，並於2023年5月24日提起本司法上訴。
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檢察院助理檢察長就本司法上訴發表了以下寶貴意見：
“Nos presentes autos, os três recorrentes solicitaram a anulação do despacho lançado pelo Exmo. Senhor Chefe do Executivo na Proposta n.º PRO/00319/AJ/2023 (doc. de fls. 23 a 28 dos autos), declarando concludente e propositadamente que “同意建議書的依據及建議”.
Abonando o pedido de anulação, os recorrentes arrogaram sucessivamente a errada aplicação do art. 7.º da Lei n.º 16/2021, a violação de lei por não ser nulo o acto administrativo de concessão da autorização de residência temporária, bem como a violação de lei e dos princípios da boa fé, da legalidade e da proporcionalidade.
Quid juris?
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1. Da invocada violação do art. 7.º da Lei n.º 16/2021
Nos termos do n.º 1 do art. 115.º do CPA, a explícita declaração de que “同意建議書的依據及建議” faz com que o despacho in questio acolhe e chama a si a Proposta n.º PRO/00319/AJ/2023 na sua íntegra, que chegou à seguinte conclusão (sublinha nossa): 綜上所述，鑒於申請人A在臨時居留許可申請中實施了偽造文件的犯罪行為，令行政當局以載有不實內容的文件為基礎作出了批准臨時居留許可的行政行為，使得有關批准臨時居留許可的行政行為沾有無效的瑕疵。經進行聽證程序，建議呈請行政長官 閣下，根據第3/2005號行政法規第二十三條補充適用第16/2021號法律第七條第一款，以及《行政程序法典》第一百二十二條第一款及第二款c)項、第一百二十三條第一款及第二款的規定，宣告時任行政長官於2006年4月11日批准申請人A及配偶B臨時居留許可的行政行為無效，相關的隨後行為（於2008年12月29日批准卑親屬C臨時居留許可的行為及2008年12月29日、2010年5月20日、2013年5月13日有關批准其等續期的行為）亦無效。
Salta à vista e é sem mínima dúvida que a sobredita Proposta alude ao n.º 1 do art. 7.º da Lei n.º 16/2021. Daqui decorre que ao lado paralelo das disposições legais aí citadas, nomeadamente, da alínea c) do n.º 2 do art. 122.º do CPA, o n.º 1 do art. 7.º da Lei n.º16/2021 faz parte do alicerce legal do despacho impugnado neste recurso contencioso.
É bom de ver que não tem correspondência nas Leis n.º 4/2003 e n.º 6/2004 tal n.º 1 do art. 7.º que prevê: São nulas as autorizações de entrada, de permanência e de residência, bem como as respectivas renovações ou prorrogações, que tenham sido obtidas com base em declarações falsas ou em documentação falsa, falsificada ou deturpada, ou autêntica mas pertencente a outrem, ou com base em qualquer outro meio fraudulento. Salvo o devido respeito, parece-nos que esta nulidade sem precedente é desfavorável às pessoas atingidas.
À luz das disposições nos n.º 1 do art. 11.º do Código Civil, n.º 1 do art. 2.º do Código Penal e n.º 1 do art. 117.º do CPA, parece-nos que todo o ordenamento jurídico de Macau se funda no princípio geral do efeito ex nunc, sobretudo, sendo vedada a eficácia retractiva desfavorável.
Nestes termos, e tomando como ponto de partida todas as normas citadas pela Proposta n.º PRO/00319/AJ/2023 e todos os factos alegados no art. 14.º da petição inicial, extraímos, em primeiro lugar, que é ilegal a aplicação do n.º 1 do art. 7.º da Lei n.º 16/2021 ao caso sub judice, dado que tal aplicação é retroactiva e desfavorável aos três recorrentes;
E em segundo, que a sobredita ilegalidade é inócua, no sentido de não poder invalidar o despacho em questão, isto porque a dita Proposta cita também, a título da base legal da declaração da nulidade, a alínea c) do n.º 2 do art. 122.º do CPA que, como se verá infra, sustenta cabalmente esta declaração da nulidade. Em reforço, subscrevemos a jurisprudência mais autorizada que reza (a título do direito comparado, cfr. Acórdão do STA no Processo n.º 0730/06): Tendo a Administração invocado uma pluralidade de fundamentos para o indeferimento a ilegalidade de alguns deles assegura a validade substantiva da decisão e torna inoperante, caso existam, os vícios da motivação superabundante.
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2. Da existência da nulidade declarada pelo despacho em causa
Para os devidos efeitos, convém apontar, em primeiro lugar, que o despacho em questão tem três destinatários e contém, em si mesmo, duas decisões para cada um deles, traduzidas respectivamente em declarar a nulidade e em indeferir os pedidos da atribuição do efeito putativo.
2.1. No caso sub judice, acontece efectivamente que transitado em julgado, o Acórdão prolatado no Processo n.º CR1-15-0057-PCC deu por provado o facto de “2005年9月23日，嫌犯到澳門貿易投資促進局申請投資居留，為了符合投資居留的學歷資格，嫌犯向澳門貿易投資促進局提交了上述的偽造的公證書” e também o de “嫌犯為了能取得許可在本澳居留的法定文件，在自由、自願、有意識之情況下，故意使用偽造的公證書，意圖欺騙他人及澳門政府” (doc. de fls. 136 a 139v do P.A., Vol. I).
E nesse Acórdão, a 1.ª recorrente foi condenada na pena de 2 anos e 3 meses de prisão, com suspensão da execução pelo período de 2 anos e 6 meses, em virtude de ter praticado dolosamente, como autora matéria e de forma consumada, o crime de falsificação de documentos p.p. pela disposição nos n.º 1 e n.º 2 do art. 18.º da Lei n.º 6/2004.
Note-se que acolhendo a doutrina pacífica, o Venerando TUI vem constantemente sedimentando a jurisprudência no sentido de que “A expressão `actos cujo objecto constitua um crime´, contida na parte final da al. c) do n.º 2 do art.º 122.º do CPA, tem que ser objecto de interpretação extensiva, abrangendo não só os actos cujo objecto (cujo conteúdo) constitua um crime, mas também aqueles cuja prática envolva a prática de um crime.” (cfr. Acórdãos nos Processos n.º 11/2012, n.º 48/2012 e n.º 75/2015)
E o que é mais precisa é a asserção de que “Não viola o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 122.º do Código do Procedimento Administrativo, o despacho do Chefe do Executivo que declara nulos os actos administrativos que concederam a residência a cônjuge de requerente de residência com fundamento em investimento imobiliário, e que renovaram a autorização de residência, se este cônjuge usou uma identidade falsa em tais requerimentos, com base em documentos intelectualmente falsos” (cfr. Acórdão no Processo n.º 29/2018).
Tudo isto cauciona-nos a concluir tranquilamente que são decerto nulas a concessão da inicial autorização de residência temporária à 1.ª recorrente, todas as respectivas renovações e finalmente a concessão a ela o estatuto jurídico do residente permanente da RAEM.
Por isso, o despacho ora recorrido na parte de declarar nulas tais concessões e renovações está perfeitamente conforme com o preceito na alínea c) do n.º 2 do art. 122.º do CPA. O que conduz cabalmente a que a arguição de violação desta norma legal seja incuravelmente descabida.
2.2. Antes de mais, é de salientar que a 1.ª recorrente foi a (principal) requerente da autorização da residência temporária de acordo com a al. 4) do art. 1.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, autorização que, a seu pedido e ao abrigo do art.5.º deste Regulamento, foi estendida ao 2.º recorrente (cônjuge dela) e, depois, ao 3.º recorrente (filho deles).
Na nossa óptica, está consolidada a jurisprudência, no sentido de que o direito à residência temporária de membros do agregado familiar não tem autonomia, sendo necessariamente dependente do direito do correspondente requerente da autorização da residência (a título exemplificativo, cfr. Acórdãos do TUI nos Processos n.º 50/2010 e n.º 74/2019, e do TSI no Processo n.º 245/2012).
Bem vistas as coisas, parece-nos que a douta jurisprudência supra aludida denota que em boa verdade, os actos administrativos de deferirem a extensão da autorização de residência temporária a agregados familiares são causal e inerentemente consequentes do acto administrativo de conceder tal autorização ao respectivo requerente. Daí flui que a autorização de residência dos 2.º e 3.º recorrentes são, por natureza, necessariamente consequentes da autorização concedida à 1.ª recorrente.
Nos termos da alínea i) do n.º 2 do art. 122.º do CPA e por maioria da razão, a nulidade dos actos administrativos relativos à autorização de residência da 1.ª recorrente conduz inevitavelmente à nulidade dos actos respeitantes à autorização de residência dos 2.º e 3.º recorrentes.
2.3. Pese embora seja apenas exemplificativa a enumeração no n.º 2 do art. 122.º do CPA, do princípio da legalidade previsto no n.º 1 do art. 3.º do CPA decorre necessariamente que a Administração fica obrigada a declarar a nulidade do acto administrativo nulo, dado que a nulidade nunca é sanável (arts. 126.º, n.º 1 do CPA bem como 123.º, n.º 2 do mesmo e 25.º, n.º 1 do CPAC). Quer dizer que é vinculado o poder de declarar a nulidade do acto nulo.
Ora bem, no actual ordenamento jurídico de Macau encontram-se irreversivelmente consolidadas a doutrina e jurisprudência, no sentido de que os princípios de igualdade, de proporcionalidade, da justiça e de boa fé se circunscrevem apenas ao exercício de poderes discricionários, sendo inoperante nos actos administrativos vinculados. (a título exemplificativo, cfr. Acórdãos do TUI nos Processos n.º 32/2016, n.º 79/2015 n.º 46/2015, n.º 14/2014, n.º 54/2011, n.º 36/2009, n.º 40/2007, n.º 7/2007, n.º 26/2003 e n.º 9/2000, a jurisprudência do TSI vem andar no mesmo sentido).
Tudo isto impulsiona-nos a inferir que incorporada no despacho in questio, a declaração da nulidade dos actos administrativos quanto à autorização de residência dos três recorrentes não é possível infringir os princípios da legalidade, da boa fé e da proporcionalidade.
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3. Da arrogada violação do preceito legal e dos princípios gerais
Em relação ao indeferimento da pretensão de atribuição de efeitos putativos titulado pelo despacho em escrutínio, os recorrentes arrogaram ainda a violação do disposto no n.º 3 do art. 122.º do CPA e dos princípios da legalidade, da boa fé e da proporcionalidade.
3.1. Recorde-se que a 1.ª recorrente foi condenada na pena de 2 anos e 3 meses de prisão, com suspensão da execução pelo período de 2 anos e 6 meses, por ter praticado dolosamente, como autora matéria e de forma consumada, o crime de falsificação de documentos p.p. pela disposição nos n.º 1 e n.º 2 do art. 18.º da Lei n.º 6/2004.
Acolhendo a doutrina mais reputada e seguida, o douto TUI proclama peremptoriamente (cfr. Acórdão no Processo n.º 76/2015): Não se pode assacar efeitos putativos (referidos no n.º 3 do art.º 123.º do CPA) favoráveis ao particular em cuja conduta criminosa se funda a nulidade do acto.
Em esteira, não podemos deixar de acreditar que o despacho in questio na parte de negar a peticionada atribuição do efeito putativo à 1.ª recorrente não infringe o disposto no n.º 3 do art.122.º do CPA, nem os princípios da legalidade, da boa fé e da proporcionalidade.
3.2. É de ter presente que quando a 1.ª recorrente praticou o facto de “2005年9月23日，嫌犯到澳門貿易投資促進局申請投資居留，為了符合投資居留的學歷資格，嫌犯向澳門貿易投資促進局提交了上述的偽造的公證書”, ela tinha sido cônjuge/mulher do 2.º recorrente, e a autorização de residência temporária concedida à 1.ª recorrente foi, no mesmo dia, estendida ao 2.º recorrente.
Sendo assim e salvo devido respeito pela opinião diversa, inclinamos a colher que de acordo com o senso comum e com a regra de experiência, é pouco acreditável que o 2.º recorrente não soubesse nada sobre o supramencionado facto que foi dado como provado no Acórdão tirado no Processo n.º CR1-15-0057-PCC e transitado já em julgado.
Nesta linha de raciocínio, somos levados a opinar que se aplica ao caso sub judice a categórica e abrangente jurisprudência que afirma (cfr. Acórdão do TSI no Processo n.º 265/2015): Não podem invocar a boa fé perante a acção administrativa se o acto de renovação da autorização se baseou em erro para o qual eles dolosamente contribuíram decisivamente.
O que nos aconselha a inferir que o despacho in questio na parte de negar a peticionada atribuição do efeito putativo ao 2.º recorrente não infringe o disposto no n.º 3 do art.122.º do CPA, nem os princípios da legalidade, da boa fé e da proporcionalidade.
3.3. Afigura-se-nos que mesmo em relação ao 3.º recorrente, não é legítimo que eles três invoquem a violação do princípio da boa fé, dado que foi a 1.ª recorrente – mãe do 3.º recorrente e, repita-se, autora material do crime de falsificação de documentos – quem induziu dolosamente a Administração em erro e em praticar actos administrativos nulos.
De outro lado, colhemos modestamente que são bem equilibrados e equitativos os seguintes argumentos da entidade recorrida: 42. 最後，應指出，第一司法上訴人的欺詐行為於2014年已被揭發（請參見行政卷宗第四卷第72頁)，並於2015年被判罪，自該時刻起司法上訴人已知悉相關不法行為將導致的嚴重後果，故自此之後三人在澳居留的時間已不屬應予維持法律關係穩定的保障範圍。43. 故由第三司法上訴人於2009年移居澳門至事件被揭發起的5年之間，時間並不算長，且仍屬臨時居留許可有效期內，算不上特殊情況而應予給予假定效果。
Chegando aqui, inclinamos a inferir que o despacho in questio na parte de negar a requerida atribuição do efeito putativo ao 3.º recorrente não infringe o disposto no n.º 3 do art. 122.º do CPA, nem os princípios da legalidade, da boa fé e da proporcionalidade.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do presente recurso contencioso.”
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終審法院在案件編號為21/2004的合議庭裁判中表示：”…在撤銷性司法上訴中檢察院司法官不是當事人。因此，沒有法律規定妨礙法官以認同檢察院文本內容來說明裁判理由…”。
檢察院助理檢察長已就本司法上訴中提出的所有問題發表了詳盡且精闢的意見，本院合議庭同意採納有關意見，並在此視為完全轉錄。這些意見為解決本司法上訴提供了充分的依據。
總的來說，第一司法上訴人在提出臨時居留許可申請時使用了偽造的公證書，並因此而被澳門法院判刑。
終審法院第29/2018號案件的合議庭裁判中引述了Mário Esteves de Oliveira、Pedro Costa Gonçalves和João Pacheco de Amorim的觀點，認為即使行政行為的標的本身不構成犯罪，《行政程序法典》第122條第2款c項仍應涵蓋那些促使作出該行為的動機或目的構成犯罪的情況，特別是當這種動機或目的對於作出行政行為至關重要時。
根據上述終審法院的見解，不僅標的(內容)構成犯罪的行為屬於無效，而且在作出的過程中涉及犯罪的行為也同樣屬無效。
因此，根據《行政程序法典》第122條第2款c項的規定，行政長官批准第一司法上訴人的臨時居留許可及相關許可續期的行為顯然屬於無效的行政行為。
至於第二及第三司法上訴人，由於他們並非申請人，因此他們的臨時居留許可及相關許可續期的有效性取決於第一司法上訴人的許可及續期批准。也就是說，根據《行政程序法典》第122條第2款i項的規定，由於第一司法上訴人的居留許可被視為無效，因此其他基於這一無效行為而獲批的許可及續期自然也應被視為無效。
基於此，本院裁定司法上訴理由不成立。
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三、決定
綜上所述，本院合議庭裁定司法上訴人A，B，C針對行政長官提起的司法上訴理由不成立，並維持被質疑的行政行為。
司法上訴人需承擔8個計算單位的司法費。
登錄及作出通知。
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澳門特別行政區，2024年7月24日
唐曉峰 (裁判書製作人)
李宏信 (第一助審法官)
馮文莊 (第二助審法官)
米萬英 (檢察院助理檢察長)
司法上訴卷宗392/2023 第 12 頁