第31/2024號案
對行政司法裁判的上訴
上 訴 人：經濟財政司司長
被上訴人：甲和乙
裁判日期：2024年5月29日
法 官：宋敏莉(裁判書制作人)、司徒民正和岑浩輝
主 題： — 不批准臨時居留許可
— 第3/2005號行政法規第19條第2款(二)項
摘 要
一、第3/2005號行政法規第19條規定了臨時居留許可續期的程序及其必要條件，要求利害關係人保持其最初申請獲批准時被考慮的前提，但在其中規定了例外情況，其中之一涉及具特別資格的技術人員及管理人員，具體情況為，續期並不以保持最初之合同聯繫為前提，只要利害關係人證明其已受僱從事新的職業且已履行有關納稅義務即可—第19條第2款(二)項。
二、儘管立法者的意圖相當明確，就是要求利害關係人在所批給的臨時居留許可的整段期間內穩定保持批准該居留許可時所依據的重要法律狀況，但在具特別資格的技術人員及管理人員的臨時居留許可的續期方面，並不要求必須保持提出最初申請時所依據的合同聯繫，利害關係人可以設立新的職業聯繫。
三、第3/2005號行政法規第19條第2款以暗含的方式賦予行政當局自由裁量空間，當利害關係人的職業狀況發生變更時，應由行政當局去負責評估基於這一變更是否有理由批准居留許可的續期。
四、只有當利害關係人正從事一項新的職業時，才應作出上述的自由裁量判斷。只有在證明了利害關係人仍在工作之後，才會面臨判斷從公共利益的角度出發，從事該職業是否能夠成為續期居留許可的理由的問題。
裁判書制作法官
宋敏莉
澳門特別行政區終審法院裁判
一、概述
甲及乙 (兩者身份資料皆詳載於卷宗) 針對經濟財政司司長於2023年1月6日作出的不批准他們在澳門特別行政區的臨時居留許可續期的批示提起司法上訴。
透過2023年11月30日作出的合議庭裁判，中級法院裁定上訴勝訴，撤銷了被上訴的行政行為。
經濟財政司司長不服裁判，向終審法院提起上訴，並以下列結論結束其理由陳述：
1. 根據第3/2005號行政法規第18條第1款的規定，“利害關係人須在臨時居留期間保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況”。
2. 司法上訴人所處的勞動法律狀況與其獲批臨時居留許可時所依據的法律狀況有著很大不同；
3. 行政當局並非必須接受司法上訴人所處的新法律狀況；
4. 既然司法上訴人自己已將該新狀況吿知了行政當局，那麼再通知其建立新的法律狀況就沒有意義了。
被上訴人甲及乙提交了對上訴理由陳述的答覆，認為被上訴裁判並未沾有上訴實體所指的法律適用錯誤，應裁判上訴理由不成立。
尊敬的檢察院主任檢察官發表了意見，維持其在中級法院所持的立場，認為應裁定司法裁判的上訴勝訴，撤銷被上訴的中級法院決定。
二、事實
中級法院認定了如下事實：
a) 甲 (女性，已婚，中國籍) 於2017年8月16日獲發編號為XXXXXXX(X)的澳門特別行政區非永久性居民身份證，有效期至2020年7月14日 (詳見行政卷宗第124頁)；
b) 甲獲批居留許可是基於以下勞動合同：
聘用機構：[公司]
聘任職位：服務質量管理總監—酒店
基本月薪︰73,500.00澳門元
聘用日期︰自2015年3月3日起，合約有效期至2021年3月31日；
c) 乙 (男性，已婚，中國籍) 獲發編號為XXXXXXX(X)的澳門特別行政區非永久性居民身份證，有效期至2020年7月14日 (詳見行政卷宗第124頁)；
d) 甲與乙為夫妻 (詳見行政卷宗第11頁)；
e) 2021年1月8日，甲通知貿易投資促進局其已於2020年12月8日終止與“[公司]”之僱傭關係 (詳見行政卷宗第125頁)；
f) 2021年1月21日，甲通知貿易投資促進局其已獲[大學][學院]確認聘用為全職資深講師，入職日期為2021年8月 (詳見行政卷宗第128頁)；
g) 貿易投資促進局分別於2020年7月9日、2020年12月31日、2021年6月16日、2021年12月9日及2022年6月9日簽發數份有效期為六個月的聲明書，聲明甲與乙的臨時居留許可續期申請正在審核中 (詳見行政卷宗第120頁、第121頁、第219頁、第220頁、第211頁、第212頁、第204頁、第205頁、第195頁及第196頁)；
h) 基於第0543/2015/01R意見書，經濟財政司司長於2023年1月6日作出批示，不批准申請人甲及其家團成員的臨時居留許可續期申請，理由如下︰
«1. 利害關係人身份資料如下：
序號
姓名
關係
證件/編號
證件
有效期
臨時居留許可有效期至
首次提出惠及申請日期
1
甲 (A)
申請人
香港永久性居民身份證KXXXXXX(A)
不適用
2020/07/14
2015/12/15
2
B
配偶
加拿大護照GJXXXXXX
2025/07/10
2020/07/14
2015/12/15
2. 申請人於2017年7月14日首次獲批臨時居留許可申請。
3. 根據卷宗資料顯示，暫未發現申請人及其配偶有刑事違法的情況。另，申請人仍與其配偶存有持續的婚姻關係。
4. 為續期目的，申請人提交僱用合同證明文件及有關文件，顯示如下(見第17至63頁)︰
聘用機構︰[公司](見第53頁)
聘任職位︰DIRECTOR OF SERVICE QUALITY – HOTEL (見第53頁)
基本月薪︰73,500.00澳門元(見第53頁)
聘用日期︰自2015年3月3日起任職，合約有效期至2021年3月31日(見第53頁)
5. 然而，申請人於2021年1月8日通知本局，指其已於2020年12月8日終止與“[公司]”之僱傭關係，並提交由該機構發出之證明文件(見第57及125頁)。
6. 申請人又於2021年1月21日通知本局，指其已獲[大學][學院]確認聘用其為全職資深講師，入職日期為2021年8月中旬(見第128頁)。
7. 透過相關文件顯示，申請人於2020年12月8日離職於[公司]後未有持續受聘於本地僱主，且未有在臨時居留期間保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況。
8. 基於此，不利於申請人是次臨時居留許可續期申請，故本局於2021年2月11日對利害關係人進行了書面聽證程序(見第132至137頁)；隨後，申請人於2021年3月5日提交了回覆意見(見第138至144頁)，有關回覆意見的主要內容如下︰
(1) 申請人重申其已獲[大學]確認聘用，入職日期為2021年8月中旬，但工作合同仍在擬定中，稍後才能提交相關工作證明文件。
(2) 申請人稱在澳工作十餘年，希望其專業學歷和工作經驗能夠繼續為澳門本地和大灣區旅遊及教育事業做出一份貢獻。
9. 就申請人回覆的意見，分析如下︰
(1) 根據第3/2005號行政法規第十八條第一款及第十九條第二款的規定，利害關係人須在臨時居留期間保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況；而利害關係人本人須維持其最初申請獲批准時被考慮的前提，方獲給予續期。
(2) 申請人於2020年12月8日終止與[公司]的勞動關係，其後於2021年1月21日獲得[大學]的聘用意向，當中指出入職日期為2021年8月中旬，但須指出聘用意向並不足以確立勞動關係，且申請人亦未有提交新勞動關係的證明文件，故未能認定申請人已受本地僱主聘用，並不符合其最初申請獲批准時被考慮的前提。
(3) 經綜合考慮及分析，鑒於申請人於聽證程序中，未能提交充分證明，不能被認定為其於臨時居留許可存續期間持續受聘於本澳僱主，沒有保持臨時居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況，因此，建議不批准申請人是項續期申請。
10. 綜上所述，申請人與“[公司]”之間的勞動關係於2020年12月8日已終止，即申請人在臨時居留許可存續期間沒有保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況，致使其不符合獲批臨時居留許可續期的要件，且經聽證程序後，申請人未能提交文件反證其於臨時居留許可存續期間持續受聘於本澳僱主，故建議經濟財政司司長行使行政長官透過第3/2020號行政命令第一款所授予的權限，並根據第3/2005號行政法規第十八條第一款及第十九條第二款的規定，不批准申請人甲(A)和配偶B的臨時居留許可續期申請。»
i) 上述批示於2023年2月14日通知予兩名聲請人 (詳見行政卷宗第239頁);
j) 2021年5月28日，聲請人甲與[大學]簽訂了聘用合約，[大學]聘用其為[學院]高級講師，月薪為28,500.00澳門元，合約有效期至2023年8月；該合約於2021年6月7日被提交予貿易投資促進局 (詳見行政卷宗第226頁至第229頁)。
- 此外，根據載於行政卷宗的資料，貿易投資促進局於2021年1月8日向甲發出通知書，明確指出“鑒於閣下獲批臨時居留許可在申請依據之僱傭關係發生了變更或消滅，為分析閣下所設立的新法律狀況，現根據第3/2005號行政法規第9條及第18條之規定，茲通知閣下“須自接獲本通知之翌日起計15日內”提交包括新公司在職證明、新公司工作合同、新公司工作的職務描述在內的文件，並告知倘不按規定於期限內提交文件，將不利於其已獲批的臨時居留許可之存續 (詳見行政卷宗第126頁)。
- 甲於2021年1月8日接獲上述通知，其後於2021年1月21日提交載於行政卷宗第128頁的“個人聲明書”，表示於2021年1月19日獲得[大學][學院]的聘書，確認同意聘用其為“全職資深講師”，入職日期為2021年8月中旬。
三、法律
在被上訴的合議庭裁判中，中級法院認為行政當局未履行第3/2005號行政法規第18條第2款的規定，遺漏適用具強制性的法律條件，並且存在前提方面的錯誤，被訴行政行為存有違反法律的瑕疵，故予以撤銷。
上訴實體則指出，在等待行政當局就續期申請作出決定期間，第一被上訴人甲主動通知貿易投資促進局其已終止與[公司]的僱傭關係，正在等待與一所大學簽訂新的工作合同，因此根據第3/2005號行政法規第18條第2款的規定給予被上訴人一定的期限以便其設立可獲考慮的新法律狀況是沒有意義的，通知被上訴人設立新法律狀況實際上無非是通知她重複之前已作出的通知，沒有實際意義。同時，第一被上訴人設立的新勞動關係與作為其獲批臨時居留依據的勞動關係有很大區別，而行政當局並非必須接受她所設立的新法律狀況。
要討論的問題是，行政當局是否違反了第3/2005號行政法規第18條(及第19條)的規定。
上訴實體是按照第3/2005號行政法規第18條第1款及第19條第2款的規定作出不批准續期申請的決定。
第3/2005號行政法規設立了投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度，該法規第18條及第19條的規定如下：
第十八條
狀況的變更
一、利害關係人須在臨時居留期間保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況。
二、如上款所指法律狀況消滅或出現變更，臨時居留許可應予取消，但利害關係人在澳門貿易投資促進局指定的期限內設立可獲考慮的新法律狀況，又或法律狀況的變更獲具權限的機關接受者，不在此限。
三、為適用上款的規定，利害關係人須在法律狀況消滅或出現變更之日起計三十日內，就法律狀況的消滅或變更向澳門貿易投資促進局作出通知。
四、不依時履行上款規定的通知義務又無合理解釋者，可導致臨時居留許可被取消。
第十九條
臨時居留許可的續期
一、為臨時居留許可續期，應於臨時居留許可有效期屆滿前九十日的首六十日內，向澳門貿易投資促進局提出申請。
二、續期所給予的有效期與最初許可居留的有效期相同；利害關係人本人須維持其最初申請獲批准時被考慮的前提，方獲給予續期，但下列情況例外：
（一） 臨時居留許可係以購買不動產為理由而獲給予者，其續期並不要求提交關於第三條第一款（三）項及第二款（一）項及（二）項所指要件及所繳付的重要財產的價金或其市場價值的新證明，但利害關係人應證明該等財產的權利仍為其擁有，以及有關不動產及銀行存款無設定第四條所禁止的負擔；
（二） 具備特別資格的技術人員及管理人員的臨時居留許可的續期，不取決於須維持提出最初申請時所依據的合同聯繫，只要利害關係人證明受僱從事新職業及已履行有關稅務義務。
三、第十六條及第十七條的規定經適當配合後適用於續期。
由此可見，根據第18條的規定，由於臨時居留許可是批給滿足法定要件的非本地居民，因此這些人士應該在臨時居留期間內保持居留許可申請獲批准時被考慮的重要法律狀況，否則居留許可將被取消。
在批准具特別資格的技術人員及管理人員的居留許可時，“重要法律狀況”指的是利害關係人的合同聯繫和所從事的職業。
如出現法律狀況消滅或變更的情況，利害關係人須在法律狀況消滅或出現變更之日起計30日內履行通知義務；如無合理解釋而不履行有關義務，可導致臨時居留許可被取消。
至於第18條第2款所規定的可不取消居留許可的例外情況(在澳門貿易投資促進局指定的期限內設立可獲考慮的新法律狀況，又或法律狀況的變更獲具權限的機關接受)，從邏輯上來講它的前提是利害關係人按照第18條第3款的規定在30日期間內就相關狀況的消滅或變更情況履行通知義務。
另一方面，第19條規定的則是居留許可續期的程序及其必要條件，它同樣也要求利害關係人保持其最初申請獲批准時被考慮的前提，但在其中規定了例外情況，其中之一涉及具特別資格的技術人員及管理人員，具體情況為，續期並不以保持最初之合同聯繫為前提，只要利害關係人證明其已受僱從事新的職業且已履行有關納稅義務即可。
儘管立法者的意圖相當明確，就是要求在所批給的臨時居留許可的整段期間內穩定保持批准該居留許可時所依據的重要法律狀況，但可以肯定的是，在具特別資格的技術人員及管理人員的臨時居留許可的續期方面，並不要求必須保持提出最初申請時所依據的合同聯繫，利害關係人可以設立新的職業聯繫。1
立法者並未就利害關係人設立的新法律狀況或職業聯繫的性質或種類作出明確規定，並未要求新舊法律狀況或職業聯繫之間存在同類性或相似性，由行政機關對新法律狀況或職業聯繫是否“可獲考慮”或可予接受作出判斷，繼而就是否維持已批准的臨時居留許可作出決定。
在本案中，被上訴法院認為行政當局沒有履行第3/2005號行政法規第18條第2款的規定，沒有就被上訴人的情況指定一定期限，以便被上訴人在該期限內設立可獲考慮的新法律狀況，被上訴人有權享有該期限。
在對不同觀點保持高度尊重的前提下，我們認為中級法院所述與事實並不完全相符。
應該指出的是，第18條第2款是否適用於本案的問題2對解決本上訴並不重要，因為經查閱附於本案的行政卷宗，可以看到貿易投資促進局履行了該條款的規定。
根據案中認定的事實及行政卷宗所載的資料，並從時間的先後順序來看，被上訴人甲於2021年1月8日通知貿易投資促進局其已於2020年12月8日終止與[公司]的“僱員合約”，“現正與不同僱主洽談、面試等過程” (詳見行政卷宗第125頁)。可見被上訴人履行了第18條第3款所規定的義務，於其之前的法律狀況消滅之日起計的30日內向貿易投資促進局作出了通知。
貿易投資促進局於同日發出載於行政卷宗第126頁的通知書，明確指出，鑒於作為獲批臨時居留許可申請依據的僱傭關係消滅，為分析被上訴人所設立的新法律狀況，根據第3/2005號行政法規第9條及第18條之規定，通知被上訴人“須自接獲本通知之翌日起計15日內”提交包括新公司在職證明、新公司工作合同、新公司工作的職務描述在內的文件，並告知倘不按規定於期限內提交文件，將不利於其已獲批的臨時居留許可之存續。雖然貿易投資促進局並未指明是根據第18條第2款作出通知，但從通知書的內容來看，無疑是根據該條款的規定通知被上訴人，並指定了15日的期限，以便被上訴人於該期限內設立新的法律狀況並提交相關文件。
被上訴人甲於同日 (2021年1月8日) 接獲上述通知，其後於2021年1月21日提交載於行政卷宗第128頁的“個人聲明書”，表示於2021年1月19日獲得[大學][學院]的聘書，確認同意聘用其為“全職資深講師”，入職日期為2021年8月中旬。
由此可見，中級法院有關行政機關沒有履行第3/2005號行政法規第18條第2款規定指定一定期限以便被上訴人在該期限內設立可獲考慮的新法律狀況的觀點值得商榷。
事實上，透過載於卷宗第126頁的通知書，貿易投資促進局通知被上訴人甲須於15日內設立新的法律狀況並提交相關文件，否則不利於其已獲批的臨時居留許可之存續。
至於貿易投資促進局所指定的15日期限是否恰當、適合及充足，則是另一個問題。
因此，行政當局並未違反第3/2005號行政法規第18條第2款 (有關指定期限) 的規定，即使認為該條款的規定具有強制性，也不存在中級法院所指遺漏適用的瑕疵。
另一方面，如前所述，重要法律狀況的消滅或變更並不必然導致已獲批准的臨時居留許可被取消，立法者給予利害關係人在貿易投資促進局為其指定的期間內設立可獲考慮的新法律狀況的可能性；如果狀況的變更被有權限的機關接受，居留許可也同樣不會被取消。
從行政法規第19條第2款(二)項的規定中可以看到，最初之合同聯繫的中斷並不妨礙臨時居留許可的續期，利害關係人可以設立新的職業聯繫，最重要的是保持批給臨時居留許可時所依據的重要法律狀況 (而非必須保持同一勞動關係或同一職業聯繫)。
上訴實體根據第3/2005號行政法規第18條第1款及第19條第2款的規定作出了不批准續期申請的決定，主要理由是：被上訴人甲於2021年1月21日獲得[大學]的聘用意向，當中指出入職日期為2021年8月中旬，但聘用意向並不足以確立勞動關係，且被上訴人亦未提交新勞動關係的證明文件，故未能認定其已受本地僱主聘用，並不符合其最初申請獲批准時被考慮的前提；鑒於被上訴人在聽證程序中未能提交充分證明，不能被認定為其於臨時居留許可存續期間持續受聘於本澳僱主，沒有保持臨時居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況。
中級法院則認為，被上訴人甲已設立了新的法律狀況，而從被上訴批示中看不到行政當局認為該法律狀況“不可被考慮”，並且立法者並未要求新法律狀況的設立必須即時產生效果，亦未要求利害關係人應持續保持職業聯繫，因此存在違反法律的瑕疵。
就中級法院作出的以上認定，上訴實體在其提交的上訴理由陳述中並沒有作出詳盡的論述，僅簡單籠統地指出行政當局並非必須接受被上訴人設立的新法律狀況。
確實，行政當局並非必須接受新設立的法律狀況。
一如檢察院司法官在其提交的意見書中所言，第3/2005號行政法規第19條第2款並沒有明確賦予行政當局自由裁量空間，但應該認為是以暗含的方式作出了此項賦權，因為當利害關係人的職業狀況發生變更時，應由行政當局去負責評估基於這一變更是否有理由批准居留許可的續期，並重新作出第3/2005號行政法規第18條第2款最後部分規定的自由裁量判斷，原因在於，在對臨時居留許可進行續期時所涉及的是一項公共利益的判斷，與在首次批准居留許可時所要作出的判斷別無二致。
然而，正如上述行政法規第19條第2款(二)項所規定的，只有當利害關係人正從事一項新的職業時，才應作出這項自由裁量的判斷。只有在證明了利害關係人仍在工作之後，才會面臨判斷從公共利益的角度出發，從事該職業是否能夠成為續期居留許可的理由的問題。
在本案中，上訴實體認為被上訴人甲沒有維持臨時居留許可申請獲批准時的職業聯繫，也未能證明其在結束之前的工作合同後開始從事新的職業，因此批准居留許可續期的前提條件並不成立。
在對不同見解保持高度尊重的前提下，我們認為行政當局的決定並未違反第3/2005號行政法規第19條第2款的規定，應予以維持。
四、決定
綜上所述，合議庭裁定上訴勝訴，撤銷被上訴裁判。
兩個審級的訴訟費用均由兩位被上訴人承擔，司法費訂為10個計算單位。
宋敏莉
司徒民正
岑浩輝
2024年5月29日
出席評議會的檢察院司法官：鄧澳華
1 參閱終審法院2021年5月5日在第29/2021號上訴案件中作出的合議庭裁判。
2 上訴實體並未就該問題明確表明態度。
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第31/2024號案00第14頁