卷宗編號：98/2025
（司法裁判上訴卷宗）
日期：2025年5月28日
主題：
- 社會房屋
- 擁有超過法定上限資產
- 解除合同
摘要
申請人在向房屋局提出社會房屋申請時是否故意虛報資料並非關鍵，關鍵在於申請人的情況是否符合法定租賃前提。
申請人在中山市擁有物業，且該物業在申報時的市場價值已超過法定上限。
申請人持有相關不動產，無合理理由繼續享受該政策福利。因此，以平衡資源良好分配、避免損害私人利益，行政當局選擇解除合同，並無明顯不合理之處。
裁判書製作人
_______________
唐曉峰
中國澳門特別行政區
中級法院合議庭裁判
卷宗編號：98/2025
（司法裁判上訴卷宗）
日期：2025年5月28日
司法裁判上訴人：A
被上訴人：房屋局副局長
***
一、概述
房屋局副局長（以下簡稱“被訴實體” 或“被上訴人”）於2023年3月6日作出批示，解除與A（男性，澳門居民，以下簡稱“上訴人”）簽訂的社會房屋租賃合同。
上訴人向行政法院提起司法上訴，法官最後裁定司法上訴理由不成立，並維持相關行政行為。
上訴人不服，向本中級法院提起司法裁判上訴，並在上訴的陳述中點出以下結論：
“1. 根據卷宗第108頁背頁判決書之內容，原審法院於被上訴判決中裁定「司法上訴人A提起之司法上訴理由不成立，維持被上訴行為。
訴訟費用由司法上訴人承擔，司法費訂為5UC。但因其司法援助請求已獲得批准，無需支付本案之訴訟費用。」
2. 然而，除了應有的尊重外，上訴人表示不認同，理由如下：
- 存在事實認定錯誤
3. 根據第17/2019號法律《社會房屋法律制度》第19條第2款2項。
4. 上述條文中第二款是規範了房屋局在下列之情況下“亦可”解除合同，並非必須、屬強制性的情況，正如原審法院在被上訴之判決中提及立法者於此條文中賦於行政當局自由裁量的權力。
5. 故此，上訴人並不認同被上訴判決中表示： 「立法者在法律第19條第2款中透過採用了不確定的句法結構(estrutura indeterminada)，賦予行政當局選擇解除與否合同的裁量自由，以酌定是否於個案中實施該項具明顯剝奪私人權利性質的措施。所以問題的實質不在於行政當局是否遺漏考慮司法上訴人不具無故意的情節，而是在其即便屬無心之失的情況下，仍決定解除合同，其是否曾考慮決定可具備的不同取向(包括是與否的選擇可能)，在分析具體情況，兼顧不同利益的條件下，行使其選擇的權力」。
6. 上訴人認為在此情況下賦予行政當局自由裁量權，即表示行政當局應針對具體個案進行分析及裁量，最後作出決定，倘若正如原審法院理解，那麼，只要出現作出虛假或不確實聲明的情況時，就符合客觀要件，可直接強制解除合同，根本不可能存在其他自由裁量的考量，難道會去考量虛假或不確實聲明的嚴重性或所占的比率嗎？
7. 如不考慮上訴人是否具備故意的情節，那麼針對第二款的這個情況，根本不存在自由裁量權的考量。
8. 根據澳門《行政程序法典》第5條第2款之規定，行政當局理應謹守適度原則針對不同私人及不同情況去作出決定。
9. 以及根據澳門《行政程序法典》第8條之規定，行政當局在與私人建立關係及進行行政活動時，必須依照善意原則。
10. 故此，上訴人認為，該條文賦予被上訴實體自由裁量權的範圍是當出現第二款的任一情況下，在不違反法律規範被上訴實體的適度原則及善意原則時作出裁量。
11. 針對上訴人之情況，上訴人已向行政當局提交書面聽證及母親的解釋信。
12. 上訴人於2022年9月22日向被上訴實體作出書面解釋，指出於2011年4月6 日確實對家鄉村屋的登記人屬自己一事毫不知情，在獲悉此事實後，隨即亦按照被上訴實體的指引如實估價及申報，完全並不存在任何作虛假或不確實聲明，或使用任何其他欺詐手段以獲得社屋。
13. 當中已針對被上訴實體認為上訴人在2011年7月18日獲許可與被上訴人簽訂澳門青洲新馬路青洲社屋青翠樓(II)XXX座T2類型的社會房屋單位租賃合同時，在明知自己不符合的情況下，故意隱瞞所持有位於內地之物業，上訴人已作出解釋。
14. 在作出書面解釋的同時，上訴人亦有附上其母親之聲明書，以證明當年的來龍去脈，及證實上訴人多年來一直被蒙在鼓裡，對此毫不知情。
15. 倘若上訴人是有意隱瞞又為何會主動申報，如其早於簽訂合同前便知悉而不申報，10年過去亦沒有被發現，為何要先行於10年後申報？
16. 被上訴實體卻於2023年3月7日向上訴人發出第2303060119/DAJ號通知書，指出在內地辦理不動產相關手續時，當事人理應需要簽名蓋章、參與一連串的手續，不可能在毫不知情下登記成為所有人，故上訴人的解釋理由不成立。
17. 然而，上訴人認為被上訴實體在行政法律賦予的自由裁量權時，並沒有針對具體個案進行了解。被上訴實體單單只是將對內地辦理不動產相關手續的解讀及推斷，從而認定上訴人是故意隱瞞，實在過於輕率。
18. 被上訴實體提及「在辦理不動產首次登記時，根據《不動產登記暫行條例》第14條至第16條規定，當事人向不動產登記機構申請不動產登記應當提交登記申請書，而申請書內亦需要申請人作出資料真實、合法及有效的承諾及簽名確實。」
19. 綜觀整個卷宗內容，沒有顯示相關的土地登記申請書，不能證實是否存有申請者的簽名蓋章；上述村屋為集體土地，故根據《中華人民共和國土地管理法》所制定的《土地登記規則》規定亦表示土地登記申請者在登記時，可以以土地登記申請者的法人代表證明、個人身份證或戶籍證明作為提交資料，而上訴人的父母擁有上訴人的身份證明實屬正常，不能排除是其父母以上訴人的身份資料作出登記。
20. 根據卷宗資料獲悉，村屋之集體土地建設地使用證及房屋所有權證中，僅存有上訴人A的姓名，並沒有任何身份資料，亦沒有任何簽名或蓋章可以證明是上訴人親自進行登記手續。
21. 反觀由上訴人提交之其他村民的村屋之集體土地建設地使用證及房屋所有權證中，會清楚列明擁有人的身份資料，當中包括身份證號碼、國籍等。
22. 再者，連打手指模這種內地慣常核實身份的方法都沒有，由於，上訴人認為被上訴實體在未有充分證據的情況下證明是上訴人親自參與登記，明顯是過份簡單。
23. 對此，除了給予應有的尊重外，上訴人並不同意原審法院的見解。
- 客觀上明顯存在居住困難
24. 根據終審法院第19/2022號之判決提及「雖然房屋局仍然有職能要求公共及私人實體提供協助，以便核實申請人所提交的聲明或資料，但可以肯定並且需要重申的是，房屋局還是難以甚至根本不可能調查申請人是否在澳門特區以外擁有收入及財產，或者是否在澳門特區通過居中人持有收入及財產。」
25. 可見如申請人所申報於澳門以外的收入及財產，被上訴實體是難以作出調查，必須由當事人提出有關的資料才會獲悉該事；倘若上訴人早於2011年4月6日作出申報或之前已知悉自己於澳門以外擁有不動產，而上訴人欲想隱瞞此事，則為何突然在十多年後於2021年9月15日所遞交的「社會房屋租戶更新資料申報表」內如實填寫？
26. 反之，上訴人自獲悉自己於澳門以外擁有不動產後，隨即如實向被上訴實體作出申報，由此可證上訴人完全沒有故意隱瞞的主觀意圖。
27. 再者，上訴人在被上訴實體的告知下，是知悉如超過法定的家團經濟總和，就不符合條件繼續租賃，仍然主動申報，即表示正如上訴人所述，該村屋登記是其本人名下，但是無法買賣的，由於是全體村民共同決定。
28. 而且，上訴人年紀漸老，一直處於失業，沒有收入，一直依靠政府社會福利生活，更需要獨力供養年事已高的母親及妻子，即使上訴人於澳門之外擁有不動產，由於該不動產不能作商業或買賣用途，故並非如被上訴實體之批示中所言「承租人現時仍持有相關不動產，擁有相當數額的資產，其狀況不具有合理理由繼續享以透過不當行為取得的社會公共房屋政策福利」，上訴人根本無法負擔昂貴的租金及在澳維生。
29. 綜上所述，上訴人不認同原審法院之判決。在此依賴法官閣下之高見，請求裁定上訴人之上訴理由成立。”
*
被上訴實體在答覆中點出以下結論：
“1) 針對上訴人在上訴理由陳述中之“存在事實認定錯誤”的部分，在上訴理由陳述第一部分的標題為“存在事實認定錯誤”，然而，在該部分中上訴人並沒有履行《民事訴訟法典》第599條第1款之要求，具體指定原審法院在被上訴裁判第5至7版的事實認定中存在的不正確之處，因此，根據上述法律規定上訴應予以駁回。
2) 另外，上訴人在上訴理由陳述中請求法庭裁定其上訴理由成立，然而，上訴人並沒有明確請求變更或撤銷被上訴裁判，由於存在瑕疵，故應予以駁回上訴。
3) 在“存在事實認定錯誤”中上訴人闡述了一些內容，但被上訴實體認為上訴人並沒有具體而客觀地指出該裁判存有任何“瑕疵”或“不正確之處”，既如上述所言沒有指出具體事實，亦沒有具體指出被上訴裁判所違反之法律規定。
4) 在上訴理由陳述第6點中，上訴人認為“倘若正如原審法院理解，那麼，只要出現作出虛假或不確實聲明的情況時，就符合客觀要件，可直接強制解除合同，根本不可能存在其他自由裁量的考量。”
5) 上訴人實際上是對被上訴裁決的理由說明進行斷章取義的分析，忽略了原審法院對於有關法律規定所作之整體理解和分析。
6) 原審法院在被上訴裁判第12版中闡述了“儘管在不具備申報資產時的故意的情況下，仍允許房屋局解除社會房屋租賃合同的結果過於嚴苛。但一如意見書指出，立法者在法律第19條第2款中透過採用了不確定的句法結構(estrutura indeterminada)，賦予行政當局選擇解除與否合同的裁量自由，以酌定是否於個案中實施該項具明顯剝奪私人權利性質的措施。所以問題的實質不在於行政當局是否遺漏考慮司法上訴人不具備故意的情節，而是在其即便屬無心之失的情況下，仍決定解除合同，其是否曾考慮決定可具備的不同取向(包括是與否的選擇可能)，在分析具體情況，兼顧不同利益的條件下，行使其選擇的權力。”
7) 從上述原審法院的理由說明部分內容可見，原審法院從來沒有表示只要出現作出虛假或不確實聲明的情況時，就符合客觀要件，被上訴實體可直接強制解除合同；反之，如原審法院所述，被上訴實體實際上在行使其自由裁量權時，須對有關行為/決定所涉及之不同利益作出分析及考量。
8) 因此，被上訴實體認為上訴人錯誤理解原審法院對於上述法律規定的解讀。
9) 另一方面，上訴人認為“該條文賦予被上訴實體自由裁量權的範圍是當出現第二款的任一情況下，在不違反法律規範被上訴實體的適度原則及善意原則時作出裁量。”
10) 被上訴實體認為上訴人的解讀實際上是忽視了社會房屋所涉及之公共利益，社會房屋是政府設立的服務於偏低收入巿民的公義性福利制度，屬於公共資源的一部分。
11) 因此，被上訴實體不可能單單考量上訴人的利益，而是在綜合考慮不同利益(尤其是公共利益)的情況下作出決定。
12) 再者，上訴人認為被上訴實體在行使自由裁量權時須考慮其他原則，在被上訴實體角度來看，實際上是與原審法院對於有關法律規定的解讀相同，不存在任何分歧之處。
13) 上訴人在上訴理由中第12點聲稱，其於2022年9月22日向被上訴實體作出書面解釋，指出於2011年4月6日確實對家鄉村屋的登記人屬自己一事毫不知情，在獲悉此事實後，隨即亦按照被上訴實體的指引如實估價及申報，完全並不存在任何作虛假或不確實聲明，或使用任何其他欺詐手段以獲得社屋。
14) 首先，上訴人聲稱其多年內一直被蒙在鼓裡，對於在中國內地持有不動產一事毫不知情。上訴人亦提交了其母親的陳述以支持這一說法。
15) 然而，上述僅為上訴人及其母親單方面的陳述，上訴人並沒有在書面聽證提供任何其他證據用以支持該說法。
16) 考慮上訴人所陳述的事實明顯屬其本身有義務舉證之事實。然而，如前所述，上訴人在作出這一事實的陳述時並沒有提供任何證據，且其說法亦難以使人信服。
17) 上訴人在申請社會房屋時具有如實申請財產狀況的法律義務，並不因被上訴實體有職能要求公共及私人實體提供協助而免除；上訴人是意圖將其本身負有之舉證義務推卸至被上訴實體，並指責被上訴實體“沒有針對具體個案進行了解，被上訴實體單單只是將對內地辦理不動產相關手續的解讀及推斷，從而認定上訴人是故意隱瞞，實在過於輕率。”
18) 被上訴實體並非只是對內地辦理不動產相關手續的解讀及推斷，而是對卷宗中的資料結合相關法律條文進行綜合分析後作出的決定。
19) 首先，對不論是集體土地建設用地使用證或房屋所有權證，均識別上訴人為土地使用者所有人。
20) 上訴人作為使用該集體土地的個人，按照中華人民共和國土地管理法所制定的土地登記規則第10條，該集體土地使用的登記應由司法上訴人本人申請，因此上訴人於上訴理由陳述第19條中聲稱的“不能排除其父母以司法上訴人的身份資料作出登記”是不成立的。
21) 至於上訴人於上訴理由陳述同一條文內聲稱的“卷宗內沒有相關的土地登記申請書，不能證實是否存在申請者的簽名蓋章…不能排除其父母以司法上訴人的身份資料作出登記”，被上訴實體亦不認同。
22) 根據前述的澳門《行政程序法典》第87條第1款規定，上訴人在陳述相關事實時有義務提交相關證據，故上訴人在提交書面聽證答覆時，應提交相關的證據，例如土地登記申請書，以證明是否存在申請者的簽名蓋章。上訴人不能在未履行舉證責任的情況下(即不提交相關的土地登記申請書)，以“卷宗內沒有相關的土地登記申請書，不能證實是否存在申請者的簽名蓋章”為由得出上訴人並非作出申請登記之人之結論，更何況有關文件是公權力機關作出的文件。
23) 相反，考慮到前述的中華人民共和國土地管理法所制定的土地登記規則第10條的內容，以及集體土地建設用地使用證上顯示的資訊，可合理地認為司法上訴人為土地登記的權利人和申請人。
24) 另外，針對上訴理由陳述第24至28條，標題為“客觀上明顯存在居住困難”，然而，被上訴實體不知悉上訴人實際上是針對被上訴裁判哪一部分進行爭執，有關內容既不是針對被上訴裁判的法律適用也不是針對事實部分進行爭執。
25) 上訴人在這部分中沒有針對“被上訴裁判”作出上訴理由陳述，也就等於未能指明任何需要予以審理及裁決的“問題”，不存在任何應予裁決的事項。
26) 倘若尊敬的法官閣下不認同上述見解，則被上訴實體認為上訴人強調其於2021年主動申請在澳門以外擁有不動產，來顯示其於2011年之時不知悉自己持有不動產。然而，須強調的是，作為社會房屋的入住人是有義務申報其經濟狀況，不論有關申報是否影響租賃社會房屋的條件，否則，如果是這樣，不符合社會房屋申請資格的人就會影響那些有需要的人，造成不公平的情況。
27) 上訴人只是盡其義務來申報，因此，上訴人於2021年9月申報了其持有內地不動產一事，但該申報行為並不能直接等同於上訴人在此之前(即在2021年9月如實申報前)不知悉其持有內地不動產。
28) 即使真的如上訴人所說，其於2011年4月6日確實不知悉持有內地不動產(單純假設不代表認同)，被上訴實體不能理解為甚麼上訴人沒有在知悉持有內地不動產後的當下“立即”向房屋局申報這一資產，而是直到上訴人需要更改家團成員名單時才於2021年9月作出申報(須知道，2020年12月至2021年9月之間長達近十個月)。
29) 上訴人在上訴理由陳述第27點強調在內地不動產是無法買賣的。然而，根據中華人民共和國《土地管理法》第六十二條規定並不禁止農民出租、出賣自己的房屋，僅僅是出賣、出租後需承擔不被批准宅基地申請的不利後果。
30) 在上訴人提供的房地產估價報告中，亦顯示所使用估價方式之一為“收益法”，並在“估價對象分析”一欄中指出“估價對象房屋規劃用途為住宅，具有收益性，且區域或類似區域同類及現狀類似物業出租案例較多，物業租金數據調查可以獲取，可根據租金收益測算房地產物業價值，適宜采用收益法評估”。(參見行政卷宗第38頁)
31) 對於上訴人指出其一直處於失業、需要獨力供養年事已高的母親及妻子，上訴人亦從而沒有提供任何實質證據予以證明。
32) 綜上所述，被上訴裁判中並不存在任何瑕疵，因此，上訴人提出之上訴理由應裁定不成立，並維持被上訴裁判。
綜上所述，請求法官閣下：
- 基於上訴人沒有具體指定原審法院在被上訴裁判的事實認定中存在的不正確之處以及請求存在瑕疵，駁回上訴人提出之上訴；
- 倘若尊敬的法官閣下不認同上述請求，則懇請裁定上訴人提出之上訴理由不成立，駁回上訴人的所有請求，維持被上訴裁判。”
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檢察院助理檢察長就本司法裁判上訴發表了以下寶貴意見：
“ 在被上訴判決中，行政法院法官閣下宣判：司法上訴理由不成立，維持被訴批示。被上訴判決昭示，行政法院法官閣下之核心論據在於：本案被訴批示不具有處罰性質，司法上訴人在申報資產狀況時是否具備主觀要素，尤其故意並不重要；行政當局不考慮不實申報的主觀要素，不妨礙有關行為的合法及有效；行政當局行使裁量權，無明顯不合理之處，司法審查難以介入。
A不認同被上訴判決，聲稱該判決存在事實認定錯誤和他本人客觀上明顯存在居住困難（參見上訴陳述詞第3-28點結論）。概括而言，他主張：行政當局應當認定他不是故意提交不准確「收入及資產淨值聲明書」，並且按照適度原則和善意原則解釋第17/2019號法律《社會房屋法律制度》第19條第2款2）項和行使裁量權。
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1. 首先，有必要指出A（上訴人）承認的三個事實。其一，自1996年10月7日，他在廣東省中山市擁有不動產（參見P.A.第45-50頁）；其二，經專業評估，此不動產在2011年4月5日的市場價值為¥351,815元（參見卷宗第27-45頁，尤其是第29頁）；第三，為申請社會房屋，他於2011年4月6日向房屋局提交之「確認家團成員資料、收入及資產淨值聲明書」絲毫未提該不動產（參見P.A.第13頁）。由此可知，A（上訴人）提交之「確認家團成員資料、收入及資產淨值聲明書」不准確，是一目了然、無可否認的事實。
不僅如此，更加值得強調的是：房屋局與A之租賃合同簽訂於2011年7月18日（參見P.A.第17-18頁），當時生效的行政規章是第297/2009號行政長官批示，它規定的三人家團「總資產淨值上限」是澳門幣244,080元。不言而喻，A為唯一所有權人的上述不動產的市場價值（即¥351,815元）明顯超過法定上限——澳門幣244,080元。對此，A同樣毫不質疑。
起訴書表明，A一再主張事實認定錯誤的理由在於：本案被訴批示僅“同意”二字（參見P.A.第69頁），依據《行政程序法典》第115條第1款之規定，第0174/DAJ/2023號建議書構成它的組成部分；毋庸諱言，此建議書中的確有“顯示出其為了承租社會房屋，故意隱瞞所持有資產的意圖”之結論（參見P.A.第71頁），而且，這一結論也恰恰是房屋局局長解除社會房屋租賃合同的根據；自始至終，A一直矢口否認“故意隱瞞”他是唯一所有權人的不動產，堅稱他在申請社會房屋時根本不知悉他擁有上述不動產。這是A主張事實認定錯誤的理由，也是他與房屋局局長的分歧所在。
毫無疑問，行政法院法官閣下宣判A（上訴人）敗訴。然則，儘管如此，可以肯定被上訴判決不存在事實前提錯誤，理由在於：行政法院法官閣下沒有認定他故意隱瞞所持有的資產，沒有認定他的解釋與他母親的陳述不可信，而是認為承租人在申請社會房屋時所作之聲明不符合法定租賃前提是解除租賃合同的充足條件，虛假或不確切聲明出於故意不是解除租賃合同的要件，從而，對解除租賃合同而言，承租人是否“故意”無足輕重。職是之故，行政法院法官閣下之觀點是否正確是法律問題，不是事實問題。
細讀上訴陳詞，有理由相信：究其本質，上訴人之本意在於不認同行政法院法官閣下對第25/2009號行政法規第19條第2款1）項和第17/2019號法律第19條第2款2）項的解釋；他的觀點在於——這兩個規範所要求的不是單純的客觀狀態，而是要求虛假或不確實聲明必須處於故意。
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2. 儘管尊重任何不同看法，我們認同行政法院法官閣下在被上訴判決中的立場。為論證我們的立場，首先指出：依據第25/2009號行政法規第46條（過渡規定）第1款以及第17/2019號法律第33條（過渡規定）第2款與第3款，適用於本案之法律規範為——其一，第25/2009號行政法規第3條與其第7條第1款；其二，第17/2019號法律第三章，包括第19條。
2.1. 第25/2009號行政法規第19條第2款第1）項規定：在下列情況下亦可解除合同：（一）承租人在申請或按第十五條第二款的規定作告知時，所作的聲明不符合本行政法規所規範的租賃前提。追根溯源，第69/88/M號法令第36條第2款第a）項採用了“所作之聲明不符合本法規所規範的租賃前提”之表述。顯而易見，它們的理念一脈相承——都僅要求承租人“不符合”租賃前提之客觀事實。的確，對於該客觀狀態，立法者未設立任何限定，條文中沒有“過錯”或“可歸責”之類的描述主觀心態的任何措辭。
在我們看來，不要求過錯並非出於立法者之疏忽，恰恰相反，它體現了立法者的智慧。我們贊同中級法院的一項真知灼見——社會房屋是政府設立的服務於偏低收入市民的公義性福利制度，屬於公共資源的一部分（參見其在第372/2021號程序中之裁判），在此補充一點：社會房屋供不應求（在澳門社會）是眾所周知的事實和現實，因此，社會房屋分配之制度設計須確立易於操作的客觀準則，以期最大限度地實現社會房屋的公平分配和資源善用，為此應盡量減少取證困難和避免無謂爭拗。歷史經驗反复昭示：標準越客觀，結果越公平。
2.2. 第17/2019號法律第19條第2款第2）項明確規定：在下列情況下亦可解除合同：（二）家團任一成員為獲得社會房屋，作虛假或不確實聲明，或使用任何其他欺詐手段。訴諸語法，連接詞“或”表明立法者在此訂立了三個並列理由：作虛假聲明，作不確實聲明，使用任何其他欺詐手段。
顯然，它放棄了“所作之聲明不符合……租賃前提”之表述。再者，它與第25/2009號行政法規第19條第2款第1）項之行文的差別一望可知。雖然如此，我們傾向於認為：上述第2）項之“作虛假或不確實聲明”同樣僅指向客觀事實、不要求故意或過失，它與第1）項之“所作之聲明不符合……租賃前提”的內涵別無二致，可以互訓。歸納而言，我們的理由有二。
2.2.1. 第17/2019號法律的「理由陳述」承認：它訂立的有關租賃合同解除的制度基本上是繼受自第25/2009號行政法規所規定的制度（著重號為我們所加），主要的修訂在於將累次違反某些樓宇管理方面的義務定為解除合同的理由。據此，可以得出結論：承租人（在申請社會房屋時）之虛假或不確實聲明是否導致解除合同，不取決於他當時是否故意為之，判斷依據仍然在於他是否符合承租社會房屋的法定前提這一客觀標準，不符合承租社會房屋的法定前提是解除租賃合同的充分理由。
這順理成章地意味著，只要承租人不符合承租社會房屋的法定前提，那麼，即使虛假或不確實聲明僅是他或其家團成員的無心之失，房屋局仍可以解除租賃合同，無需查明他們“作虛假或不確實聲明”時是否有過錯，是否可歸責（至於使用任何其他欺詐手段，自然另當別論，見下文）。
2.2.2. 考查社會房屋法律制度的歷史沿革，我們可以發現兩個一以貫之的傳統：其一，立法者一直確立了兩個機制，按照時間順序，首先是除名（本質上，第30/2020號行政法規中的“駁回申請”與“取消申請”同樣是除名，它們三者的實際效果別無二致），其後是解除租賃合同；其二，相關立法一致規定，不符合承租社會房屋的法定要件導致除名（第69/88/M號法令第10條第1款b）項，第296/2009號行政長官批示第6條第1款2）項與第11條2）項，以及第30/2020號行政法規第6條第3款1）項與第9條2）項）。我們認為，這兩個機制的功能與宗旨完全一致——皆在於最大限度地實現社會房屋的公平分配，它們的差異僅在於程序階段不同——房屋局如果在租賃合同簽訂“前”發現競投人/申請人不符合租賃社會房屋之前提，須將其除名，乃公平分配的“事先”審查、預防性措施；相反，如果在租賃合同簽訂“後”才發現，則解除租賃合同，屬於糾正性的“事後”審查。這也表明，解除租賃合同是對“事先審查”的補充和糾錯。的確，若因誠實準確申報財產狀況，使得房屋局在資格審查時就發現申請人不符合租賃社會房屋之前提，從而予以除名，那些無過錯地“作虛假或不確實聲明”的申請人雖然不符合租賃社會房屋之前提，由於未被及時發現，故得以租賃社會房屋，茲後發現卻竟然不解除合同，這不僅公然抵觸平等原則和正義原則，也明顯抵觸基本的倫理價值。
職是之故，鑑於價值理念一致，它們二者（除名/解除租賃合同）的依據有部分是相通的，除名之依據自然也是解除租賃合同的依據。值得指出，在訂立除名之依據時，相關立法所規定的表述都僅是“不符合承租社會房屋的法定要件”這一客觀形態（第69/88/M號法令第10條第1款b）項，第296/2009號行政長官批示第6條第1款2）項與第11條2）項，以及第30/2020號行政法規第6條第3款1）項與第9條2）項），不要求“作虛假或不確實聲明”時有過錯。
2.3. 行政法學家精闢指出（José Carlos Vieira de Andrade: Lições de Direito Administrativo, Imprensa da universidade de Coimbra 2017, p.136）：devem distinguir-se as sanções propriamente ditas – que pressupõem a infracção e visam a punição – das medidas administrativas desfavoráveis não sancionatórias, que são procedimentos e actos de reacção à violação de disposições preceptivas, que não visam punir transgressões (factos ilícitos), mas responder a quaisquer tipos de actuações ou situações lesivas do interesse público com outras finalidades designadamente a pura prevenção (neutralização do risco ou perigo) e a mera reintegração.
他也明確提醒，解除賦予利益之行政合同是剝奪性（ablativo）行為，但不是制裁（sancionatório）行為，因為其宗旨不在於追究法律責任，而在於恢復合法性，因此，無需考慮過錯。據此，我們更有理由相信：社會房屋之承租人當時不符合法定前提是解除租賃合同的充分理由，即使其“作虛假或不確實聲明”時沒有故意，甚至沒有過失。正如中級法院精闢所言，社會房屋申請人負有“謹慎（prudência）”義務，有義務提交真實且準確的申報。
2.4. 上文的分析絕不意味著“作虛假或不確實聲明”時之“故意”不足掛齒、無足輕重。其實，立法者從未忽略“故意”的重要性。第69/88/M號法令第10條一以貫之地規定（原始文本第3款，第69/88/M號法令修改後之第2款）：作虛假或不確實聲明或使用欺詐手段必然導致除名，而且不影響倘有之刑事程序。第296/2009號行政長官批示第6條第2款也明文規定：如候選人在收到房屋鑰匙前為承租房屋作虛假或不確實的聲明，或使用欺詐手段，則取消其申請資格，且不影響倘有的刑事程序。
再者，值得指出：經過對第25/2009號行政法規，第296/2009號行政長官批示以及第17/2019號法律和第30/2020號行政法規的翔實分析與系統解釋，終審法院確立了統一司法見解：社會房屋申請表中所載的虛假聲明，包括經第296/2009號行政長官批示核准的《社會房屋申請規章》第4條第2款(三)項所提及的家團成員的收入及資產淨值聲明書，構成《刑法典》第244條第1款b項所規定及處罰的偽造文件罪。由此可見，若申請人故意作虛假聲明，他面臨的不僅是解除租賃合同，而是承擔刑事責任。
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3. 第25/2009號行政法規第19條第2款規定，在下列情況下亦可解除合同（著重號為我們所加）。第17/2019號法律第19條第2款的行文同樣是在下列情況下亦可解除合同，可見它們一字不差。不妨指出，第69/88/M號法令第36條第2款的表述是，在下列情況下亦得解除合同（著重號為我們所加）。
毋庸諱言，法律規範中的“得”與“可”通常是表示“允許（permissão）”的副詞。質言之，原則上，這些詞彙意味著相應的法律規範賦予了某種“權能（faculdade）”或自由裁量權——行政法上，自由裁量權是法定限度內的意思自治。但是，這項原則——像其他原則一樣——亦有例外。
就此，我們完全認同António Francisco de Sousa教授的精湛論述（A discricionariedade administrativa no Estado de Direito (o seu enquadramento jurídico), in Revista Ibérica Do Direito, Volume 1, N.º 1, 2020）：Tradicionalmente, a dogmática jurídico-administrativa sustentou que para atribuir a discricionariedade o legislador recorre frequentemente às chamadas cláusulas “pode”. Porém, o uso pelo legislador da cláusula “pode” constitui um mero indício (e nada mais que isso), de atribuição de um poder discricionário. Portanto, o emprego, na estatuição da norma jurídica, do termo “pode” não significa ipso facto, sempre e inevitavelmente, a atribuição de um poder discricionário. Pode estar em causa apenas a previsão de uma competência ou uma autorização no âmbito da Administração vinculada. Assim, não obstante o uso na norma jurídica da cláusula “pode”, no caso concreto podemos estar perante um poder vinculado. Em muitos casos, isto resulta da própria interpretação da norma jurídica, pois muitas normas contêm em si uma negação da própria afirmação (uma “falso pode”). 此外，他也諄諄提及：Em geral, verifica-se uma “redução da discricionariedade a zero” (como tão enfaticamente formulou ALFONS GERN em 1987), quando um poder discricionário atribuído pelo legislador se converte, no caso concreto, pela aplicação de normas e princípios vigentes, numa decisão vinculada.
遵循上述學說，我們認為：儘管兩個第19條第2款所使用的都是“可”字，然而，解除租賃合同之依據如果是申請人不符合申請社會房屋之前提、作虛假或不確實聲明，或使用任何其他欺詐手段，那麼，房屋局所行使之解除租賃合同之權力是受拘束權力，而非裁量權。現簡要解釋我們之理由。
分析第296/2009號行政長官批示第6條和第30/2020號行政法規第6條第3款及其第9條，在尊重不同見解前提下，我們傾向於認為：立法者依次規定之除名、取消申請資格、駁回申請與取消申請都是受拘束行政行為，不是裁量行為。質言之，如果房屋局在租賃合同簽訂前發現申請人不符合申請之前提、作虛假或不確實聲明或使用任何其他欺詐手段，必須除名、取消申請資格、駁回申請與取消申請，沒有其他的選擇餘地。
如上所言，解除租賃合同與除名承擔相同的功能和價值，是對資格審查階段出現之錯誤的糾正；基於平等原則和正義原則，除名之依據自然是解除租賃合同的依據，如果在租賃合同簽訂之後房屋局才發現存在當初必須除名的事由，那麼，解除租賃合同是唯一合法的選項。鑑於此，解除租賃合同之依據如果是申請人不符合申請社會房屋之前提、作虛假或不確實聲明，或使用任何其他欺詐手段，那麼，它們的權力屬性也理應是一致的。
循此思路，我們冒昧認為：上訴人之第6-10點上訴結論不成立。
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綜上所述，檢察院謹此建議中級法院法官閣下：宣判上訴人之上訴理由皆不成立，駁回上訴請求，維持行政法院法官閣下之判決。”
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助審法官已對卷宗作出檢閱。
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二、理由說明
原審法官認定以下事實：
司法上訴人A於2003年12月4日提交編號5022483的社會房屋申請表，申請承租社會房屋，家團成員包括司法上訴人本人及女兒B和C（見行政卷宗第5頁至第6頁及背頁）。
2011年4月6日，司法上訴人應要求提交“社會房屋確認家團成員資料、收入及資產淨值聲明書”，聲明其代表之家團每月總收入為澳門幣7,700.00元，總資產淨值為所擁有之機動車輛，價值澳門幣2,000.00元（見行政卷宗第13頁及背頁）。
上指聲明書經司法上訴人本人、B和C簽署（同上）。
根據聲明書後附之“填寫家團成員資料、收入及資產淨值聲明書指引”第20條所載：
“20. 家團代表及家團成員亦須申報擁有的資產淨值，其包括：
20.1 土地：包括在澳門及其以外地區的土地的目前淨值。若有關土地是聯名擁有，只須申報所佔權益的目前淨值；
20.2 不動產：申報包括在澳門及其以外地區的已落成或預售的住宅、商業及工業物業、停車位及已協議買賣的不動產的市值（適用於沒有貸款人仕）或將市值減去尚未償還的按揭貸款後的目前淨值。若有關不動產是聯名擁有，只須申報所佔權益的目前淨值。”（見行政卷宗第14頁及背頁）。
其後，於2011年7月18日，司法上訴人獲許可與房屋局簽訂澳門青洲新馬路青洲社屋青翠樓(II)XXX座T2類型的社會房屋單位租賃合同（見行政卷宗第17頁至第18頁及背頁）。
2022年2月11日，為更新社屋租賃合同，司法上訴人應要求提交“社會房屋租戶更新資料申報表”，當中聲明於2011年4月5日擁有位於“中山市XXX”之資產，以及在澳門華僑永亨銀行存款賬戶結餘港幣94.55元（見行政卷宗第24頁）。
同時聲明上述資產在2011年4月5日的價值為人民幣351,815.00元並附具房地產估值報告（見行政卷宗第26頁至第47頁）。
2022年9月5日，房屋局透過編號2208300003/DAJ公函指出司法上訴人不符合申請時適用的第25/2009號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第3條第1款結合第2條3)項規定的承租房屋的要件，以及其所屬家團於2011年4月6日已不符合資格取得社會房屋輪候家團住屋臨時補助，要求後者於限期內提交書面解釋及相關證據（見行政卷宗第61頁至第62頁）。
2022年9月22 日，司法上訴人向房屋局提交書面解釋（見行政卷宗第63頁至第65頁）。
2023年3月6日，被上訴實體在第0174/DAJ/2023號建議書上作出“同意”批示，因司法上訴人在提交申請時家團資產淨值超過法定上限不符合承租社會房屋的要件，根據《社會房屋法律制度》第19條第2款2)項及第21條第2款規定，應解除社會房屋租賃合同。同時，由於司法上訴人於2011年4月已不符合資格取得社會房屋輪候家團住屋臨時補助，根據《社會房屋輪候家團住屋臨時補助發放計劃》第8條第1款2)項及第2款的規定，須返還2011年5月至7月已收取的住屋補助合共澳門幣4,800.00元（見行政卷宗第69頁至第72頁）。
2023年7月19日，在獲悉上述決定後，司法上訴人向本院提起司法上訴。
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在本案中，原審法官持有以下法律觀點：
“本案的被上訴行為系房屋局副局長2023年3月6日在編號0174/DAJ/2023建議書上作出因司法上訴人為獲得社會房屋作出虛假或不實聲明，解除與之訂立之社會房屋租賃合同及取消社會房屋輪候家團住屋補助發放，要求後者返還已收取之補助的決定（儘管在納為被上訴行為依據的第0174/DAJ/2023號建議書中未明確表示“取消補助發放”，但由第19點的理由說明及要求返還已收取之補助的決定可知行政當局已隱含作出有關決定）。
司法上訴人對上述決定提出質疑，指決定違反善意原則及適度原則，稱其從未親身在內地辦理有關不動產登記之手續，對自己擁有有關不動產的事實並不知情，故從未有意隱瞞自己在澳門以外的財產狀況。若蓄意欺瞞，則便不會於2021年9月15日主動將有關資產情況上報房屋局。
同樣，檢察院在意見書內亦立足於須查明司法上訴人是否存有虛報財產狀況之故意的前提，根據別於起訴狀對有關瑕疵的法律定性，認為應基於存在事實認定錯誤導致被上訴決定沾有絕對不合理行使自由裁量權之瑕疵，撤銷被上訴決定。
不妨指出，儘管司法上訴人堅稱被上訴行為違反《行政程序法典》第5條及第8條所規定之基本原則即適度原則及善意原則，卻並未嘗試論證如何從已羅列之具體事實導出該行為違反有關原則的結論。在我們看來，其聲稱的對自己在內地擁有物業毫不知情的情節僅在足可排除存在被上訴行為前提的情況下，才具有審查之價值。
換言之，審理本案的關鍵在於釐清賦權行政當局於本案解除已訂立之社會房屋租賃合同的法律條文—即第17/2019號法律《社會房屋法律制度》第19條第2款2)項—之準確內涵。對此，我們尊重不同的解讀，但更傾向於認為承租人在虛假申報時的主觀意圖，並非行政機關在以該條文為據解除合同時必須加以核實的內容。
茲將理由試述如下。
先看有關條文的具體表述：
“一、屬違反第十三條第一款（一）至（五）項、（七）項及（十二）項所規定的義務的情況，房屋局有權解除合同，但不影響下條規定的適用。
二、在下列情況下亦可解除合同：
…
（二）家團任一成員為獲得社會房屋，作虛假或不確實聲明，或使用任何其他欺詐手段；”。
須知該條文承襲自原第25/2009號行政法規（社會房屋的分配、租賃及管理）第19條第2款1)項之規定，其行文如下：
“一、如不履行合同或違反第十一條第一款（一）項至（六）項以及（八）項所規定的任一義務，則房屋局有權解除合同。
二、在下列情況下亦可解除合同：
（一）承租人在申請或按第十五條第二款的規定作告知時，所作的聲明不符合本行政法規所規範的租賃前提；…”
不難發現，儘管新法的行文未予指明，但參考舊法既有的規定可以得出—並非申請人任何虛假或不實聲明皆足以導致解除社屋租賃合同的後果，有關聲明須涉及法定的租賃前提，也就是與申請人承租房屋的資格相關之事實（即原第25/2009號行政法規第3條，第17/2019號法律第7條及第8條規定）。從這個意義上，申請人自始(ab initio)不符合法定申請資格，卻透過虛假或不實聲明獲批准承租社會房屋。而房屋局在查明有關事實後，決定解除與之訂立的租賃合同，事實上等同於嗣後才作出的因申請人不符合法定要件，不批准其承租社會房屋的決定。
所以，社會房屋申請人在作出申報時是否曾故意欺瞞並不重要—新舊法皆允許作出涉及租賃前提的虛假或不確實聲明—即所聲明之內容不符實情—滿足解除合同的前提。儘管新法規定中還添加“使用任何其他欺詐手段”的隱含申請人主觀故意的表述，但仍不妨礙依照法院的解讀適用條文前半部分的規定。顯而易見，立法者之所以透過有關條文賦予房屋局行使其權力的可能，乃在於設立一種“事後補救機制”，避免因申請人所作聲明不實逃避審查，令當局未能更早於甄選階段便因其不符合申請資格將之除名，不論該申請人當時使用之具體手段是否構成欺詐。
從行政法律技術的角度，這種解讀也是不乏依據的。首先，儘管法律第19條第1款及第2款中所指的其他情形涉及承租人違反合同義務，即解除合同是因應承租人的違約行為而追究其責任，但第2款2)項（此外，還有3)項的規定）所指卻並非是違約行為。另一方面，我們所面對的也並不是技術上的處罰行為(acto sancionatório)，行政決定不取決於對相對人過錯的審查及證明。
如我們所知，行政處罰行為別於不具處罰性質的行政上的不利措施(medidas administrativas desfavoráveis)。與典型的處罰不同，行政上的不利措施既不以存在不法行為(ilícito administrativo)為前提，也不以制裁違法者為目的，屬於針對損及公共利益之行為所採取的其他非處罰目的，但不利於利害關係人的措施（具體包括預防性，消滅性，遏制性，補償性措施等等）（見 Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 5.ª edição, pp. 136 a 137）。
而本個案所涉則近似於一種消滅性質的行政措施(medida administrativa extintiva)—是具備不利內容的，可導致既有的行政行為的效力部分或者全部消滅的廢止性決定，例如使行政行為無效或撤銷，宣告行政行為失效的措施等等（見Vera Lúcia Magalhães Azevedo, Actos Sancionatórios vs Actos Administrativos Desfavoráveis, no Direito Administrativo Sancionatório, um problema e muitos desafios, pp. 144 a 145）。這類措施的共性在於法定之客觀事實的發生足可令已存在的行政行為效力不顯，例如因許可之前提喪失使行政許可失效的情況（詳見原第5/2003號行政法規（入境、逗留及居留許可規章）第24條1)項的規定，以及終審法院2019年11月29日第74/2019號合議庭裁判）。
但本案的特性之一在於行政當局的有關消滅性措施針對與利害關係人訂立之合同使之消滅，卻不直接針對此前賦予權利的授益性行政行為。即便如此，社會房屋租賃合同之訂立同樣取決於存在預先許可簽署合同之行政行為。而當房屋局解除合同時，必然意味著有關許可行為因效力不能維繫而被默示廢止。在這個層面上，被上訴的解除合同之決定兼具廢止行政行為的內容。
另一特性則在於，與通常意義上的因原許可決定之要件不復存在導致許可消滅的情況不同，司法上訴人因自始不符承租社會房屋的前提，遭解除租賃合同。但這似乎無從變更我們對有關行為的定性—消滅性的行政措施既可因嗣後前提不獲滿足產生廢止性的效果，也可因自始不具備許可的前提，追溯性地消除許可行為已產生之效力（一如宣告無效或撤銷行為）。
無論如何，既然本案的被上訴行為非處罰性質的行為，從不取決於對行為人存在與否過錯認定，那麼司法上訴人在申報資產狀況時是否具備主觀要素，尤其故意並不重要。行政當局遺漏考慮不實申報的主觀要素，不妨礙有關行為的合法及有效。
從這個意義上，司法上訴理由不能成立。
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再回顧檢察院意見書主張的依據，嚴格意義上，其出發點與司法上訴人相同，但立足於被上訴行為在欠缺考慮司法上訴人非故意隱瞞資產狀況的情況下，解除與之訂立之合同，屬絕對不合理地行使法律賦予的自由裁量權。但如前文所述，根據我們對條文的解讀，行為人行為時的主觀要素並不構成被上訴決定的前提。
儘管在不具備申報資產時的故意的情況下，仍允許房屋局解除社會房屋租賃合同的結果過於嚴苛。但一如意見書指出，立法者在法律第19條第2款中透過採用了不確定的句法結構(estrutura indeterminada)，賦予行政當局選擇解除與否合同的裁量自由，以酌定是否於個案中實施該項具明顯剝奪私人權利性質的措施。所以問題的實質不在於行政當局是否遺漏考慮司法上訴人不具備故意的情節，而是在其即便屬無心之失的情況下，仍決定解除合同，其是否曾考慮決定可具備的不同取向（包括是與否的選擇可能），在分析具體情況，兼顧不同利益的條件下，行使其選擇的權力。
在上指的第0174/DAJ/2023號建議書中第17點，載有下列內容“最後，雖然承租人指其現時收入不穩定，且需獨力供養年事已高的母親及妻子，然而考慮房屋局作為分配及管理社會房屋公共資源的執行實體，基於公共利益的考慮下，亦絕不可輕易縱容虛報以取得租賃社會房屋機會的情況，加上承租人現時仍持有相關不動產，擁有相當數額的資產，其狀況不具有合理理由繼續享以透過不當行為取得的社會公共房屋政策福利。在社屋資源良好分配的目的與損害私人利益之間作出所需要的平衡下，房屋局具必要性行使解除合同的權利。”顯然，在此行政當局行使法律賦予的自由裁量權，既對決定所需之具體事實作出判斷，又對法律給出之不同選項所涉之具體利益進行評價，最後作出取捨，當中並無明顯的不合理之處，司法審查難以介入。如Pedro Gonçalves所指，“um poder é discricionário porque o seu exercício em concreto, que se materializa numa escolha, numa seleção entre alternativas, se baseia em valorações e juízos que o sistema jurídico deve reconhecer e assumir como próprios e privativos da Administração” (cfr. Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, vol. 1, Almedina, pp. 220 a 222).
綜上，應裁定司法上訴敗訴。”
顯而易見，原審法官在判決中已對相關上訴問題作出了精闢分析，裁判的理據充分。因此，本院同意引用被訴裁判所持的依據，並在此視為完全轉錄，據此裁定上訴理由不成立。
誠然，第17/2019號法律第19條第2款2）項明確規定，家團任一成員為獲得社會房屋，作虛假或不確實聲明，或使用任何其他欺詐手段，行政當局可解除合同。
儘管上述條文與第25/2009號行政法規第19條第2款1）項1在表述上存在差異，但在新法（第17/2019號法律）的理由陳述中明確表明“法案中房屋局和承租人的義務基本上是繼受自第25/2009號行政法規的現行規定”，由此可見新法的內涵與舊法並無本質區別。
因此，本院認同原審法官的看法，即社會房屋申請人在作出申報時是否故意隱瞞並不重要，重要的是申請人的情況是否符合法定租賃前提。
正如助理檢察長所言，原審法官承認了三項重要事實：一、上訴人在廣東省中山市擁有不動產；二、經專業評估，不動產於2011年4月5日的市場價值為人民幣351,815元；三、其在2011年4月6日向房屋局提交的“確認家團成員資料、收入及資產淨值聲明書”中，未有提及該不動產。因此，上訴人在申請社會房屋時所作的聲明顯然不符合法定租賃前提，從而不存在事實前提的錯誤。
事實上，行政當局已對上訴人的情況作出分析及適當裁量。雖然承租人表示其收入不穩、需獨力供養家人，但房屋局作為社會房屋公共資源配置的管理實體，從公共利益出發，針對上訴人持有相關不動產、擁有相當資產，無合理理由繼續享受該政策福利的情況下，以達到平衡資源良好分配與避免損害私人利益的目的，選擇解除合同，並無明顯不合理之處。
基於以上所述，本院未見原審法官的決定存在違反法律的瑕疵，故准予維持。
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三、決定
綜上所述，本院合議庭裁定A提起的司法裁判上訴理由不成立，維持原判。
訴訟費用以及6個計算單位的司法費，應由上訴人承擔，但不妨礙其享有的司法援助權益。
登錄及作出通知。
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澳門特別行政區，2025年5月28日
唐曉峰
(裁判書製作人)
李宏信
(第一助審法官)
盛銳敏
(第二助審法官)
米萬英
(助理檢察長)
1 “在下列情況下亦可解除合同：（一）承租人在申請或按第十五條第二款的規定作告知時，所作的聲明不符合本行政法規所規範的租賃前提；（…）”
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司法裁判上訴卷宗 第98/2025號 第 15 頁