卷宗編號：18/2025
(司法上訴卷宗)
裁判日期：2026年1月22日
主題：第16/2021號法律；對澳門的公共安全及秩序構成確實危險；從事與旅客身份不符的活動；證據措施的合法性；禁止入境期限；適度原則。
裁判摘要
1. 本案中，行政當局是基於司法上訴人以旅客身份來澳，但入境後偏離獲給予許可的目的，以及司法上訴人試圖伙同他人在澳實施犯罪行為，故根據第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第23條第2款第1項、第26條第2款、第35條第2款第1項第(4)分項及第36條第1款規定，對司法上訴人實施禁止入境的決定。
2. 根據第16/2021號法律第26條第2款，具維持澳門特區的公共安全及秩序職能的行政當局須依照其專業能力，就已被認為是第16/2021號法律第23條第2款的人士是否對澳門特別行政區的公共安全或秩序構成“確實危險”作出預測性評估。根據本案具體情節，被訴決定認為司法上訴人所作出之行為明顯對澳門的公共安全及秩序構成確實危險的結論，並無可予以指摘之處。
3. 在侵害性的行政程序中，證明作出不利於私人的行政行為所要求的法定前提要件的舉證責任落於行政當局身上。然而，有關前提要件事實最終是否獲得證明，與行政當局以何種證據方法(以及有關方法是否合法)調查要證事實屬不同的問題。
4. 本案中，行政當局要求司法上訴人作出聲明，有關措施的目的是要求司法上訴人就其來澳目的作出說明。倘司法上訴人認為其透露其來澳目的將令其本人可被處罰，其可拒絕提供有關資料。然而，《行政程序法典》並未規定行政機關有義務告知利害關係人其可按照上引條文拒絕回答。
5. 行政當局根據第16/2021號法律所實施禁止入境的決定是考慮到相關人士所可能對澳門的公共秩序及安全所構成的危險，有關判斷既要考慮澳門在該刻的社會狀況，亦要考慮有關人士的具體情況及過往經歷。就對有關人士的具體情況及過往經歷進行考量的過程中，有關考量應是全面的，故行政當局得考量司法上訴人在2018年被禁止入境澳門的事實，儘管我們認同，有關事件發生時間逾久，其影響力傾向是逾低。
6. 本案中，考慮到司法上訴人在2018年被禁止入境澳門後，在2024年再次被發現從事與旅客身份不符的活動，且涉及伙同他人試圖作出犯罪行為，行政當局按其職能在公共利益和私人利益進行權衡後，透過被訴決定所定的禁止入境期限未見明顯的不適度或違反行政法的一般原則。
7. 司法見解一致認為，行使自由裁量權或在法律所給予的類同裁量空間下所作出的行政行為原則上不受司法審查，除非出現顯而易見的錯誤、明顯不公正或違反行政合法性、平等、適度、公正及公平等行政法的一般原則的情況。
裁判書製作人
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盛銳敏
澳門特別行政區
中級法院合議庭裁判
卷宗編號：18/2025
(司法上訴卷宗)
裁判日期：2026年1月22日
上訴人：A
被訴實體：保安司司長
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一、 案件概述
司法上訴人A，詳細身份資料載於卷宗，不服保安司司長於2024年10月29日作出的決定，向本中級法院提出上訴，有關結論內容如下：
1. 本次司法上訴所針對之行為係保安司司長於2024年10月29日作出的批示，該批示為維持被訴願的決定，對司法上訴人採取為期四年的禁止入境澳門的措施。
2. 然而，司法上訴人並不認同，並認為被訴的行政行為存有以下瑕疵。
（i） 錯誤解釋及適用法律
3. 本案所指的盜竊罪（未遂）刑事案件已因被害人撤回告訴而歸檔。因此，第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第26條第2款規定的“危險”已經消退。
4. 在不再存在“危險”的情況下，不應該對司法上訴人實施禁止入境的決定。
5. 故被訴的行政行為因違反第16/2021號法律第26條第2款之規定而應予撤銷。
（ii）禁用證據
6. 行政當局在證明司法上訴人從事扒仔活動的問題上，其取證方法並不合法。
7. 一來，《行政程序法典》第87條規定，利害關係人負責證明的只是設定其所主張權利或利益的事實，而不免除行政當局對事實進行調查的義務。而在懲處或剝奪私人權利的程序時，更是如此。
8. 因此，只有當行政當局不能以自己的方法獲得所需證據時，才可以要求利害關係人給予合作（見《行政程序法典》第88條第2款）。
9. 作為刑事警察機關的治安警察局，既然負有調查犯罪的職責（見第14/2018號法律《治安警察局》第3條第1款第2項），也就不可能不具有調查犯罪的方式。
10. 所以，行政當局提供格式化文件，要求司法上訴人承認自己從事活動，等同於將舉證責任分配到司法上訴人身上，違背《行政程序法典》第87條及第88條第2款之規定。
11. 二來，《行政程序法典》第88條第3款規定，倘利害關係人透露其本人可被處罰之事實時，則有正當理由拒絕向行政當局提供。
12. 但是，在本案中，行政當局既無向司法上訴人解釋或說明其可以拒絕提供可被處罰之事實之資訊，又將已經準備好的格式化文件供司法上訴人填寫。這樣，司法上訴人的正當拒絕提供資料的權利，便無從行使。
13. 事實上，《行政程序法典》第86條第1款下半部分規定，為調查事實，得使用法律容許的一切證據方法。
14. 然而，如同《刑事訴訟法典》第50條第1款c項、第119條第2款，又或《民事訴訟法典》第479條第2款規定那樣，行政當局應該保障提供聲明之人，免受因聲明之提供而遭遇不利益。
15. 不過，在本案中，行政當局顯然沒有保障司法上訴人的上述權利。這樣，行政當局在證明司法上訴人從事扒仔活動時，違反了《行政程序法典》第88條第3款之規定。
16. 因此，不能夠使用違背上述法律的證據來證明司法上訴人係從事扒仔活動，故被訴的行政行為應該因為違反法律而被撤銷。
（iii）違反適度原則
17. 本案中，上訴人沒有犯罪前科、涉及的盜竊金額不高，僅為HKD6,000.00、犯罪未遂、在事發後已即時向被害人賠償超過HKD6,000.00的損失、獲被害人撤回告訴、刑事案件已經歸檔。
18. 另外，本案也不屬於侵犯生命、身體完整性、人身自由等侵犯人身法益的嚴重暴力罪行。
19. 所謂司法上訴人曾在2018年7月被被禁止入境澳門的事實，距今已超過6年時間。
20. 然而，在第16/2021號法律第8條中，立法者並沒有規定行政當局在作出禁止入境決定時，可以考慮之前的、曾經禁止入境之事由。
21. 退一步而言，《刑法典》第69條（累犯前提），或第16/2021號法律第94條（行政違法行為的累犯）所規定的累犯時間要素，也只是以五年為界線。
22. 本案中，行政當局所考慮的，已經是發生超過6年的事情，且被指為從事扒仔活動的司法上訴人，從未因有關事宜而被控訴。
23. 將禁止入境措施所追求的公共利益（特區的公共安全和秩序）與司法上訴人所牽涉的違法行為的嚴重性、危險性或可譴責性加以比較，四年的禁止入境期限明顯過長及不合理。
24. 因此，被訴的行政行為違反了第16/2021號法律第8條第1款及《行政程序法典》第5條第2款之規定。根據《行政訴訟法典》第21條第1款d項，應撤銷被訴的行政行為。
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被訴實體就上述上訴提交了載於卷宗第35至40頁的答覆，當中主要作出了以下結論：
- 司法上訴人所涉刑事案件因被害人撤回告訴而獲初級法院宣告相關的刑事訴訟程序終止，與司法上訴人是否屬對本地區公共安全或秩序構成危險人士並無直接必然的關係；
- 相關的行政卷宗非屬刑事程序，因此，不存在司法上訴人所指的過程中應按《刑事訴訟法典》第50條規定給予其保障的情況；
- 司法上訴人以旅客身份來澳，但入境後偏離獲給予許可的目的，伙同他人實施被指控的犯罪事實，其行為明顯對本澳公共安全或秩序構成確實危險。
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司法上訴人及被訴實體均沒有提交非強制性陳述。
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根據《行政訴訟法典》第157條，本卷宗送交檢察院進行檢閱。檢察院主任檢察官作出本卷宗第71至74背頁的意見書，建議裁定司法上訴理由不成立。
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各助審法官已對卷宗進行檢閱。
現對案件進行審理。
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二、 訴訟前提
本院對此案具有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴訟雙方具有當事人能力及正當性，且已適當地被代理。
不存在待解決之無效、抗辯或其他先決問題。
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三、 事實
根據載於卷宗之證據，本院認為以下事實屬重要並視為獲得證實：
1. 司法警察局人員於2018年7月3日到本澳路氹威尼斯人娛樂場巡查期間，截獲為非本地居民之司法上訴人於場內從事“扒仔”活動，隨後將其移交予治安警察局作適當處理。(見行政卷宗第15及其背頁)
2. 行政當局於2018年7月4日以書面聽證方式將擬對司法上訴人採取禁止入境行政措施之具體理由正式通知了司法上訴人。(見行政卷宗第14頁)
3. 治安警察局調查警司處於2018年7月31日作出了第302325/CISMPRO/2018P號建議書，當中建議對司法上訴人作出禁入境措施，為期1年。(見行政卷宗第18至19頁)
4. 建議書上呈後，治安警察局出入境事務廳廳長於2018年8月1日作出了意見如下：
“1. 利害關係人A於2018年7月3日在本澳涉嫌從事非法借貸活動（俗稱扒仔）。
2. 根據出入境紀錄顯示，利害關係人於最近半年內多次使用旅遊證件頻繁進出本澳，試圖規避本澳有關入境、逗留及居留之規定而經常短暫進出本澳且未能適當說明理由，故擬依法禁止其入境。
3. 經書面聽證程序後，利害關係人於法定期限內沒有提交相關書面陳述。
4. 綜上所述，建議局長 閣下行使經第45/2018號保安司司長批示修改之第212/2015號保安司司長批示第二（一）款獲轉授予的權限，根據第4/2003號法律第4條第2款1項結合第6/2004號法律第12條第2款1項及第4款的規定，禁止利害關係人再進入本澳，為期1年。（由最後離境日起計算）”(見行政卷宗第19頁)
5. 治安警察局副局長於2018年8月1日決定著令禁止有關人士在1年內進入澳門特別行政區。(見行政卷宗第19頁)
6. 於2024年1月6日，司法上訴人因懷疑實施了澳門《刑法典》第197條（盜竊）第一款所規範之犯罪行為，被司法警察局人員送交檢察院偵訊。(見行政卷宗第33至34頁)
7. 於2024年1月8日，司法上訴人填寫了載於行政卷宗第31頁的聲明書，當中承認其是次來澳目的為「扒仔」之活動，並非前來澳門旅遊，並簽署作實。(見行政卷宗第31頁)
8. 行政當局於2024年1月9日以書面聽證方式將擬對司法上訴人採取禁止入境行政措施之具體理由正式通知了司法上訴人。(見行政卷宗第35頁)
9. 治安警察局出入境事務廳廳長於2024年1月9日作出了第1000208/2024/AD/CIR號批示，當中決定廢止司法上訴人的逗留許可及著令其需於2024年1月9日當天離開澳門特別行政區，以及自其離境日起計三個月內不得入境澳門，並可被實施禁止入境的措施。(見行政卷宗第37頁)
10. 被訴實體透過載於行政卷宗第36頁之通知書將上述決定通知司法上訴人。(見行政卷宗第36頁)
11. 司法上訴人於2024年1月9日獲通知有關決定。(見行政卷宗第36頁)
12. 司法上訴人於2024年1月29日就上述決定提交了書面答辯。(見行政卷宗第56至58頁)
13. 治安警察局調查及遣送處於2024年4月2日作出了第302353/CIRDCF/2024P號建議書，當中建議對司法上訴人作出禁入境措施，為期4年。(見行政卷宗第59至62頁)
14. 建議書上呈後，治安警察局出入境管制廳廳長於2024年4月2日作出了意見，建議對利害關係人實施禁入境措施，為期四年。(見行政卷宗第62頁)
15. 治安警察局局長於2024年4月15日表示同意上述報告書之建議，並將之送往DCF執行及跟進處理。(見行政卷宗第62頁)
16. 獲通知上述決定後，司法上訴人提起必要訴願。(見行政卷宗第65至68頁)
17. 治安警察局局長於2024年9月5日就上述必要訴願製作了載於行政卷宗第72至75頁的報告書，其認為司法上訴人所提出的理由均不成立，被訴願的行為不存在瑕疵，建議維持司法上訴人禁止入境為期四年的決定。(見行政卷宗第72至75頁)
18. 被訴實體於2024年10月29日作出了第093/SS/2024號批示，決定訴願理由不成立，維持被訴願的決定。(見行政卷宗第77至78頁)
19. 司法上訴人於2024年12月27日向中級法院提起本司法上訴案。
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四、 法律適用
分析被訴決定，行政當局是基於兩方面的理由對司法上訴人實施禁止入境的決定。
其一，是司法上訴人被指以旅客身份來澳，但入境後偏離獲給予許可的目的，從事“扒仔”之活動。就此，按照第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第36條第1款規定，並根據同一法律第35條第2款第1項第(4)分項(“入境後的行為明顯偏離給予許可的目的”)而被廢止在澳門特別行政區的逗留許可之非居民人士，將導致三個月內不得入境澳門特別行政區，有權限當局並可對其實施禁止入境的措施。
其二，是司法上訴人被指伙同他人在澳實施犯罪行為，而該狀況與第16/2021號法律第23條第2款第1項規定以及第26條第2款的適用相關。
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本司法上訴中，司法上訴人提出被訴行為具有以下瑕疵：
- 1. 錯誤解釋及適用法律；
- 2. 禁用證據；
- 3. 違反適度原則。
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現分析司法上訴人第一部份的理據。
司法上訴人主張被訴行為違反第16/2021號法律第26條第2款之規定而應予撤銷。在其看來，行政當局所指的盜竊罪（未遂）刑事案件已因被害人撤回告訴而歸檔，因此，第16/2021號法律第26條第2款規定的“危險”已經消退，故在不復存在“危險”的情況下，行政當局不應該對司法上訴人實施禁止入境的決定。
第16/2021號法律第23條第2款第2項規定：
“二、其他因對公共安全或秩序構成危險而亦被視為不受歡迎的非居民，尤其是下列者，其入境澳門特別行政區及相關的簽證和許可的申請亦可被拒絕
（一）(……)；
（二）有重大理由相信曾實施被定性為犯罪的行為或意圖實施具犯罪性質的行為的人。”
同一法律第26條第2款規定：
“一、(……)。
二、以第二十三條第二款規定的理由作出的禁止入境命令，應以對澳門特別行政區的公共安全或秩序構成確實危險為由。”
第16/2021號法律第23條第2款第2項的行文是“有重大理由相信”有關人士曾“實施被定性為犯罪的行為”或“意圖實施具犯罪性質的行為”。此外，上引第23條第3款尚規定，為適用上款（二）項的規定，不論是否有可競合的其他理由，如有權限司法機關針對非居民作出控訴批示，治安警察局可推定具有重大理由。由此可見，法律並不要求有關人士已被刑事案件認定曾作出犯罪行為並予以處罰，而是要求行政當局須掌握相應的客觀證據材料，從而支持確有重大理由相信有關人士曾作出被定性為犯罪的行為或意圖實施具犯罪性質的行為。
本案中，根據行政卷宗所載資料，行政當局所收集的證據充分顯示司法上訴人曾意圖干犯盜竊罪。縱然相關刑事案件已因被害人撤回告訴而歸檔，但行政當局顯然是有重大理由相信司法上訴人曾意圖實施盜竊行為，而此等負面紀錄難免令人懷疑，司法上訴人會否再次作出同類或不同類型的犯罪行為，並對澳門特區的公共安全或秩序構成危險。亦因此，司法上訴人指其所牽涉的刑事案件已因被害人撤回告訴而歸檔，故第16/2021號法律第26條第2款規定的“危險”已經消退此一理據並無道理。
承上分析，在本具體個案中，行政當局視第16/2021號法律第23條第2款第2項之規定已獲得符合並無不妥。
關於第16/2021號法律第26條第2款的適用，值得參考的是，一如檢察院所援引的終審法院於2000年5月3日在第9/2000號卷宗的合議庭裁判所肯定般，對“公共秩序”、“治安”等概念的抽象理解方式可被法院審查，但是，對利害關係人是否對澳門公共秩序或安全構成威脅，屬於一預測性判斷，因為其涉及對利害關係人將來假設行為的一種評估。
就有關問題，終審法院於2000年4月27日在第6/2000號卷宗的合議庭裁判中亦指出：-“威脅公共秩序或安全”是一個純粹的或真正意義上的未確定概念。它的待確定性並非只局限於純法律科學範疇，它有更廣泛的適用空間，其含義可受社會特定時期的情況影響，並且更多地取決於行政當局對具體個案的評估。這類概念給予的自由決定空間與自由裁量很相似，但兩者並不混淆；- 純粹未確定概念的具體化，是在法律允許的寬廣的自由決定範圍內，對特定的具體情況作主觀性及評價性的審查。這已進入行為的實質範圍，亦即是行政部門可自由決定的領域，原則上不受法院司法監察；- 若運用自由決定空間的行政行為明顯地違反行政活動本身應遵守的基本法律原則時，法院可以此為根據，在審查合法性的權限內撤銷該等行為。
除更佳見解，上引司法見解經適當配合後，同樣適用於第16/2021號法律第26條第2款所規定的“構成確實危險” 此一不確定概念的解釋及填充。
根據第16/2021號法律第26條第2款，立法者要求具維持澳門特區的公共安全及秩序職能的行政當局依照其專業能力，就已被認為是第16/2021號法律第23條第2款的人士是否對澳門特別行政區的公共安全或秩序構成“確實危險”作出預測性評估。在此，“確實危險”屬於真正意義上的不確定概念，除非有關判斷出現明顯錯誤或違反行政法的一般原則等情況，否則不屬法院審查範圍。
本院認為，被訴決定考慮到司法上訴人以旅客身份來澳，但入境後偏離獲給予許可的目的，從事“扒仔”活動，且期間還伙同他人實施犯罪行為，因而認為司法上訴人所作出之行為明顯對澳門的公共安全及秩序構成確實危險的結論，並無可予以指摘之處。
因此，司法上訴人此一部份的上訴理由不成立。
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接續將分析司法上訴人第二部份的理據。
司法上訴人認為，行政當局在證明其從事“扒仔”活動的問題上，有關取證方式並不合法。在其看來，行政當局既無向司法上訴人解釋或說明其可以拒絕提供與其可被處罰之事實之相關資訊，又將已經準備好的格式化文件供司法上訴人填寫。司法上訴人指出，行政當局提供格式化文件，要求其承認自己從事“扒仔”活動，等同於將舉證責任分配到司法上訴人身上，違背《行政程序法典》第87條及第88條第2款之規定。此外，《行政程序法典》第88條第3款規定，倘利害關係人透露其本人可被處罰之事實時，則有正當理由拒絕向行政當局提供資訊，但行政當局顯然沒有保障司法上訴人的上述權利。
基於以上理由，司法上訴人認為，行政當局不能夠使用違背上述法律規定的證據來證明其從事“扒仔”活動，故被訴行政行為應該因為違反法律而被撤銷。
首先要指出的是，司法上訴人就舉證責任所作的論述並不準確。事實上，《民法典》第335條規定了舉證責任制度，有關制度的價值在於協助法官履行審判義務及職責。具體而言，在訴訟過程中，一旦雙方當事人均未能進行有效的舉證，以致客觀的事實真相在訴訟當中未有得到客觀還原時，法官將依據舉證責任的分配，將未能舉證的不利後果歸於負有該責任的一方，並據此作出判決。
應予以肯定的是，在侵害性的行政程序中，證明作出不利於私人的行政行為所要求的法定前提要件的舉證責任落於行政當局身上。然而，有關前提要件事實最終是否獲得證明，與行政當局以何種證據方法(以及有關方法是否合法)調查要證事實屬不同的問題。
根據《行政程序法典》第88條第1款規定，領導調查之機關，得命令利害關係人提供資料，以及就其他證據方法給予協助。故此，原則上，行政當局要求司法上訴人提供聲明，以說明有關事實，並無可予以指摘之處。
問題的癥結在於被訴行為有否違反《行政程序法典》第88條第3款c)項。根據該規定，當行政當局要求私人提供資訊時，若後者認為其配合將透露其本人可被處罰之事實者，其可拒絕該命令，且有關拒絕屬正當。
本案中，行政當局要求司法上訴人作出聲明，有關措施的目的是要求司法上訴人就其來澳目的作出說明。倘司法上訴人認為其透露其來澳目的將令其本人可被處罰，其可拒絕提供有關資料。然而，除應有尊重及更佳見解，本院認為，一如檢察院所提出，《行政程序法典》並未規定行政機關有義務告知利害關係人其可按照上引條文拒絕回答。
基於上述理由，司法上訴人此一理據不成立。
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現分析司法上訴人最後一項理據。
司法上訴人主張，其本人沒有犯罪前科、涉及的盜竊（不屬於侵犯生命、身體完整性、人身自由等侵犯人身法益的嚴重暴力罪行）金額不高，且有關犯罪未遂，其本人亦已在事發後即時向被害人賠償超過HKD6,000.00的損失，最後亦因被害人撤回告訴而使有關刑事案件歸檔。
另一方面，司法上訴人亦認為，其本人曾在2018年7月被禁止入境澳門的事實距今已超過6年時間，而在第16/2021號法律第8條中，立法者並沒有規定行政當局在作出禁止入境決定時，可以考慮之前的、曾經禁止入境之事由。按其理解，退一步而言，《刑法典》第69條（累犯前提），或第16/2021號法律第94條（行政違法行為的累犯）所規定的累犯時間要素，也只是以五年為界線。
在司法上訴人看來，將禁止入境措施所追求的公共利益（澳門特區的公共安全和秩序）與司法上訴人所牽涉的違法行為的嚴重性、危險性或可譴責性加以比較，四年的禁止入境期限明顯過長及不合理。
第16/2021號法律第8條第1款規定：“一、按本法律規定所實施的禁止入境措施，禁止入境期間的長短應與導致禁止入境的行為的嚴重性、危險性或可譴責性成比例，且每一禁止入境措施最長期間為十年。”
如上分析，行政當局是基於兩項理由，分別是第16/2021號法律第36條第1款結合第35條第2款第1項第(4)分項，以及第23條第2款第2項規定結合第26條第2款所指情況，從而作出被訴決定。
行政當局實施禁止入境的決定是考慮到相關人士所可能對澳門的公共秩序及安全所構成的危險，有關判斷既要考慮澳門在該刻的社會狀況，亦要考慮有關人士的具體情況及過往經歷。就對有關人士的具體情況及過往經歷進行考量的過程中，有關考量應是全面的，故行政當局得考量司法上訴人在2018年被禁止入境澳門的事實，儘管我們認同，有關事件發生時間逾久，其影響力傾向是逾低。
本案中，考慮到司法上訴人在2018年被禁止入境澳門後，在2024年再次被發現從事與旅客身份不符的活動，且涉及伙同他人試圖作出犯罪行為，本院認為，行政當局按其職能在公共利益和私人利益進行權衡後，作出的被訴決定未見明顯的不適度或違反行政法的一般原則。
司法見解一致認為，行使自由裁量權或在法律所給予的類同裁量空間下所作出的行政行為原則上不受司法審查，除非出現顯而易見的錯誤、明顯不公正或違反行政合法性、平等、適度、公正及公平等行政法的一般原則的情況。(見終審法院2012年7月31日、2015年1月28日、2016年12月15日、2011年5月11日及2018年3月22日在第38/2012、第123/2014、第69/2016、第12/2011，以及第83/2016號卷宗的合議庭裁判；中級法院2016年4月14日及2016年4月28日在第556/2015及第605/2015號卷宗的合議庭裁判)
基於上述理由，須裁定司法上訴理由不成立。
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五、 決定
綜上所述，本院合議庭裁定司法上訴人上訴理由不成立，並維持被訴決定。
本上訴的訴訟費用由司法上訴人承擔，司法費定為6個計算單位。
依法登錄本裁判並作出通知。
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澳門特別行政區，2026年1月22日
___________________
盛銳敏 (裁判書製作人)
___________________
馮文莊 (第一助審法官)
___________________
蔡武彬 (第二助審法官)
米萬英(助理檢察長)
第18/2025號案（司法上訴卷宗） 1 / 2