第2/2011號案件 關於集會權和示威權的上訴
上訴人：甲、乙及丙
被上訴人：治安警察局局長
主題：示威權．上訴．完全審判權．示威之預告．舉行示威的日期．噪音．擺放供品．焚燒冥鏹等紙祭品．《公共地方總規章》．治安警察局局長．自由裁量權．公共安全．解釋
裁判日期：2011年1月12日
法官：利馬(裁判書制作法官)、岑浩輝和朱健。
摘要：
一、5月17日第2/93/M號法律第12條規定的上訴為一具完全審判權的訴訟手段。
二、第2/93/M號法律第5條所規定的集會及示威的預告，可包括連續多日舉行的活動，只要該活動舉行的最後一日沒有超過自提交該預告之日起計15個工作日的期限。
三、如擬於市中心、人口稠密的地段舉行示威，為期約一個月，時間由上午11時至晚上23時的話，禁止使用擴音器製造噪音是合法的。
四、於示威舉行期間擺放供品及焚燒冥鏹等紙祭品時，應遵守《公共地方總規章》第7條第2款的規定。
五、第2/93/M號法律第8條規定的，由治安警察局局長作出不容許或限制集會或示威的行為是行使自由裁量權時作出的行為，但必須以具備適當解釋之公共安全或公共秩序理由作為理據。
裁判書制作法官
利馬
澳門特別行政區終審法院
合議庭裁判
一、概述和已認定之事實
甲、乙及丙針對治安警察局代局長2010年12月28日的批示提起上訴，該批示確定由該等發起人擬於2011年元月3日至30日上午11時至晚上23時期間，同時在南灣區政府總部及黑沙環三角花園舉行的示威，地點改為與接近南灣湖的湖景豪庭附近的地方舉行。
示威發起人於2010年12月27日向民政總署管委會主席作出知會，內容如下：
「茲我等活動發起人，依法向閣下預告，發起人定於2011年元月3日(上午11時至晚上23時)至2011年元月30日止，在南灣區政府總部及三角花園(兩地同時進行)(發動市民支援)附近，舉行“政府草菅人命，濠江世紀冤”請願，馬拉松靜座伸冤活動；
屆時，將於政府總部附近安放帳篷、佈置靈堂和燃燒祭奠用品及法事儀式，並帶備發電機壹台，音響設備(套)，被害人照片，標牌、橫額等；同時，有不設限之同情和支持受害人的市民或團體參加。請知照，並達治巿當局，為荷。」
所提到的治安警察局代局長2010年12月28日之批示的內容如下：
「根據《基本法》及(5月17日第2/93/M號法律)落實集會權及示威權的一般制度，所有澳門居民享有集會權及示威權。
然而，為使該等權利能在安全及不擾亂公共秩序的情況下行使，現通知台端，在活動進行期間，發起應：
1. 維持活動的秩序和確保有關活動在和平和理性的氣氛下進行；
2. 確保表示訴求地點之道路暢通，以免影響其他道路使用者；
3. 確保不產生噪音、或作出影響環境衛生等對其他人士做成滋擾的行為；
4. 同時須遵守《公共地方總規章》第7條所規定之各項義務；
5. 同時，為使該權利的行使不會影響澳門特別行政區政府總部的日常運作，亦基於維護公共秩序的原因，因此，現根據第2/93/M號法律第8條第3款及第4款之規定：
須依照治安警察局依法所設置之範圍內進行題述之活動。」
眾上訴人提出如下陳述：
「上述前四點1之要求皆不具備法理依據，是超越第2/93/M號法律之規定，如相關法律並無規範集會活動之氣氛，亦無限制集會活動使用有可能產生噪音之揚聲器，只是基於相關地段行人寬闊，與居民有較大之距離，所以我們亦會盡量遵守相關規定以減少對其他市民的妨礙。
三、惟上述通知中之第五點，警方要求我們的集會地點搬到湖景豪庭附近，我們就認為不可接受。我們注意到，第2/93/M號法律第8條第3款規定：“治安警察廳得根據上款所指期間及方式，並根據適當解釋之公共理由，要求集會及示威須與本地區本身管理機關總部，及其直接運作所在建築物、各市政機構總部、法院及警察當局之設施、監獄、具外交地位之使館或領事代表處之總部保持所訂定之最短距離(三十公尺)，但不妨礙第16條的規定。”而我等所選擇之地段是在政府總部以外超過三十公尺的位置。治安警察局代局長發出之通知對我們的地點要求是缺乏法理依據的。」
被上訴的實體就上訴作出了回覆。
二、法律
1. 要審理的問題
現在爭議的是要知道被上訴批示在作出第1點至第4點的相關限制及該批示第5點提到不允許在政府總部附近舉行集會活動時是否違反法律。
應該初端審理被上訴實體提出的3個妨礙審理上訴標的之問題。
2. 完全審理權之上訴
本法院一直認為，本上訴不是單純撤銷性上訴，而是具有完全審理權性質的訴訟手段，因此如果勝訴，法院不僅限於撤銷行為(或宣告被上訴行為無效)，還得審理上訴人提出之請求，即批准他們按照所要求的或其他的、且被視為符合法律規定的方式行使他們示威的權利的要求。
3. 先決問題
被上訴實體提出妨礙審理相關上訴的多個問題。
被上訴實體宣稱，應該視組織者的知會僅對請願第一天(2011年1月3日)有效，而不是對後面的各天有效，理由是應當認定不能提出概括性的請求。
就從這個問題開始審理吧。似乎明顯的是發起人沒有做出任何概括性請求。而只是在一則知會中已經表達了其在多天內舉行請願的意圖，所有日期包括在2011年1月3日至30日之間。
只要如本案的情況那樣，由同一機構發起、且在相同地點舉行時，法律絲毫沒有規定需要為每一天進行的示威作出一個請求。
另一方面，無論被爭議批示還是被合法知會請願的實體(民政總署管委會主席)都沒有在這一方面提到或表示反對，被上訴實體僅在對本上訴答覆中提到有關問題。
不過，值得考慮被上訴實體關於公共秩序的狀況將會因時間和地點而改變的陳述意見，因此治安當局不能處於在時間上不能預料並進行控制的狀況，因為被分析之標的距離越遠，對其預測判斷的可能性就越弱。
因此，被上訴實體還指出，透過一次請願知會就可以在2011年全年進行請願是可笑的。這的確是對的。
很簡單，5月17日第2/93/M號法律本身在其第5條第1款和第2款規定，應在舉行相關集會前最少2天或3天(根據具體情況)至最多15個工作日內作出告知。
因此，是法律規定允許在告知隨後的15個工作日內舉行的集會。
如此，法律默示的意圖是，有權限當局對自此開始的15個工作日內的公共秩序和公共安全狀況具有預測的義務，以便對相關的遊行和集會給以一定的限制。
這樣，起碼對直至隨後的15個工作日內，我們認為絲毫不妨礙知會提到舉行多天集會的事宜。
如果知會提出的是多天的集會的話，知會是否可以涉及很長時間以後舉行的集會呢？
告知可否提出在三個月、六個月、一年或更長時期內每天(或某些天)舉行集會的意圖？
儘管法律字面上未作出相反的明文規定，但法律的解釋者不可忘記，這方面所涉及的利益可以是完全對立的。
一方面是個人行使《基本法》第27條規定其擁有的集會權利，對其之限制必須是盡可能小的。
另一方面是社會和公民維護秩序和公共安寧方面的利益，因為它們可能受到集會人士的影響。
眾所周知，治安警察局的職能就是保障公民基本權利及自由之行使，並維持公共秩序、安全及安寧(第22/2001號行政法規第3條)。
那麼，如果法律規定向民政總署管理委員會主席作出的集會告知和舉行相關活動之間的最大期限為15個工作日，那就是認為它是要求有權限機構(民政總署和治安警察局)對在公共道路、公眾地方或向公眾開放的地方舉行之活動可能帶來的危險的信息作出相關的收集和處理的最大期限。
這樣，我們認為絲毫不妨礙知會涉及舉行多天集會，只要集會的最後一天不超過自申請日起的第15個工作日。
現在，集會發起者於2010年12月27日向民政總署管理委員會主席發出集會告知，因此最後一天的集會不得超過2011年1月17日。
所以，應認定發起者的知會在提出時及現在均僅至2011年1月17日有效。
4. 先決問題．繼續
被上訴實體認為集會者僅在2011年1月3日行使了他們的權利，所以該權利已經終結了。此觀點明顯不當。
集會是項權利，而不是義務。 如果發起者預定在多天內舉行該項活動，而後來僅在某一天舉行，絲毫不妨礙在以後的幾天裏行使他們的權利。
再說，是被上訴實體自己表示，1月3日的集會是被當局以在不允許地點舉行為由而驅散的，而發起者對相關不允許提起上訴，可以合理推斷他們欲等待法院的裁決。
因此，沒有任何放棄舉行集會的迹象。
提出的問題不成立。
5. 先決問題．繼續
被上訴實體的下列觀點也是不對的：通知中所提到的距離政府總部大樓30米的部份不是對示威地點的否定，而是提出這項條件，所以上訴沒有標的。
但不是如此。通知第5點提出了賦予不批准在距離某些大樓不到30米的地方舉行集會的權力的法律規定，又規定了距離該地點上百米遠的另一地點。因此，屬於不批准在某個地方舉行集會，而完全不是一項勸告，還附帶下令在另一地點進行集會的命令。
另外，如果沒有不允許在政府總部附近舉行集會，那就難以理解警察在1月3日驅散集會的警察行動了。
提起的問題理由不成立。
6. 上訴之實體問題．被上訴行為的第1點至第4點
是第2/93/M號法律第8條規定治安警察局局長可以以公共道路上行人及車輛的良好交通秩序以及公共安全為依據對示威施加限制。
規定如下：
“第八條
(由治安警察局局長施加之限制規定)
一、民政總署管理委員會主席須將收到之第五條所指之告知文件，立即知會治安警察局局長。
二、為維持公共道路上行人及車輛之良好交通秩序而有必要時，至遲在集會或示威開始時之二十四小時前，治安警察局局長得透過第六條所指之方式，更改原定之遊行或列隊路線，或規定有關活動僅得在車行道之一邊進行。
三、治安警察局得根據上款所指期間及方式，並根據具適當解釋之公共安全理由，要求集會或示威須與澳門特別行政區政府和立法會及其直接運作所在的建築物，民政總署、法院及警察當局之設施，監獄，具外交地位之使館或領事代表處之總部保持所訂定之最短距離，但不妨礙第十六條的規定。
四、上款所指之距離不得超過三十公尺。”
在通知的第1點至第4點施加了有關限制，不是單純的勸告。
上訴人認為不能這樣做。
但沒有道理。
第1點是一項一般性的規定，以便相關活動得以平和地舉行，除了合法外，也體現其合理性。
第2點規定公共道路暢通具有第2/93/M號法律第8條第2款規定的依據，儘管被上訴行為沒有提到，但卻是眾所周知的事實，所以是明顯的事實(《民事訴訟法典》第434條第1款)，因為該地點(政府總部大樓前面)公共道路旁的行車道以及人行道──根據《道路交通法》第2條18項規定構成公共道路──都明顯狹窄，所以很理解公共當局不允許在30天期間的大部份白天及部份晚上的時間內禁止車輛通過行車道。而如果行車道被集會者占用的話，那就會發生此等狀況。而且要求集會的舉行不得妨礙行人對人行道的使用也是合法的。
第3點確定集會的發起人應該“確保不產生噪音、或作出影響環境衛生等對其他人士滋擾的行為”也具有法律依據。
正如所知，途經、遊覽、逗留或以其他方式使用公共地方者，應不發出可不必要滋擾他人安寧及休息的噪音(第28/2004號行政法規通過的《公共地方總規章》第2條第2款第2項)。
因遊行集會中提出反對、支持、高興或不同意的口號聲等產生影響民眾生活質量，尤其是公共安寧的正常噪音這是一回事，必須容忍，因為涉及一項(集會的)基本權利，對第三者權利的縮減是相對有限的(但在某座醫院附近就不是如此了)。
但在城市中心人口稠密的某一地點長時期內安裝發動機及音響設備、在上午11點至晚上23點之間發出噪音，正如集會者意圖的那樣，這明顯是另一碼事。
這對第三者的安寧、休息和安靜的權利明顯是不適度的，儘管被上訴批示在其簡短的文字中沒有提到。
因此限制產生噪音是完全理解的。
關於維護環境衛生及履行《公共地方總規章》第7條2規定，我們看不出前者或後者與行使集會權有任何不相容之處，因為這裡爭議的是履行關於設立靈堂和燃燒祭品的相關法規的規定。這些在《規章》第7條第2款和第3款中規定。我們認為這些關於環境衛生和旨在避免引起火災的規定與行使集會權也沒有絲毫不相容之處。
相關批示的這一部份也不應予以指責。
7. 上訴的實體問題．被上訴行為的第5點
相關批示不允許在政府總部大樓附近舉行集會，明確提出了第2/93/M號法律第8條第3款和第4款的規定。
只是該法律(第3款)規定“……根據具適當解釋之公共安全理由……”(加重綫為我們所加)作出有關的限制和禁止。
或者說，治安當局對不允許在距離某些地方不到30米的地方舉行集會具有自由裁量權，理由就是公共安全或公共秩序，而不是任何其他理由。而且對相關不允許必須作出適當解釋，而不能僅限於空泛地引用“公共安全”或“公共秩序”的表述。
現在，被質疑的批示沒有在公共安全或公共秩序方面作出任何解釋，僅限於表示要求行使集會權“不會影響政府的日常運作……”及“……基於維護公共秩序的原因……”。
批示這部份的缺漏也是明顯的，不僅這一部份，正如我們已經指出的。除了沒有用事實說明行使權利將影響公共秩序外，在提及對政府總部的日常運作帶來影響時也很含糊不清。
這樣，違反了第2/93/M號法律第8條第3款規定，因為沒有提出不允許在該地點舉行集會的公共安全或公共秩序的理由。
除此以外，沒有任何法規賦予治安警察局局長指定可以舉行集會的替代地點，他只能規定必須離開某些具體地點30米以外。只要申請的集會在不許可的範圍內舉行，治安警察局局長的決定應只限於不允許在相關地點舉行集會，不涉及任何其他事宜。
因此，上訴部份勝訴。
三、決定
綜上所述，裁定上訴部份勝訴，批准按照被上訴批示第1點至第4點規定的條件在政府總部大樓附近舉行集會至2011年1月17日。
無訴訟費用。
2011年1月12日，於澳門。
法官：利馬（裁判書制作法官）－ 岑浩輝 － 朱健
1 指批示第1點至第4點的內容。
2 規定：
“第七條
活動
一、除為下列活動具體劃定的地方或區域外，禁止於公共地方舉辦或參與可影響車輛或行人通行、危及公眾安全，又或可引致公共或私人財產受破壞的文娛、康樂或體育活動，但獲主管實體預先許可者除外。
二、在不影響下款的規定下，於公共地方進行須擺放供品及焚燒冥鏹等紙祭品的活動時，有關人士應：
（一）選擇於無火災或爆炸危險，且通風良好的適當地方進行；
（二）於適當容器內焚燒，以防火星或灰燼飛散；
（三）妥善擺放食物及容器，以免阻礙行人及車輛通行；
（四）於儀式結束後清洗及打掃現場。
三、為預防火災，須預先取得民政總署的許可，方可在公園、花園及綠化區明示可生火的地點以外生火或燃燒任何物料。
四、禁止：
（一）於公共地方或設施紮營或度宿，但於許可地點，且按主管實體訂定的條件進行者除外。
（二）於水庫、水塘、水池或湖捕釣或進行任何水上活動，但於許可地點，且按主管實體訂定的條件進行者除外。
（三）狩獵。”
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