澳門特別行政區終審法院
合議庭裁判
一、概述
由甲和乙組成的合營體針對行政長官於2010年11月4日作出的批示提起司法上訴，相關批示駁回了由合營體針對開標委員會作出不接納其就澳門半島污水處理廠的升級、營運及保養的國際公開招標所提交的標書的決議而提起的訴願。
透過2011年10月27日的合議庭裁判，中級法院裁定上訴勝訴。
行政長官和由丙、丁以及戊組成的合營體不服，向終審法院提起司法裁判的上訴。
行政長官以下列有用之結論結束了其上訴陳述：
－2號競投者的標書之所以不獲接納是因為其無法證明為其出具於生物污水處理領域擁有至少十年的相關經驗的機構，即己 SCRL(有限責任合作社)是“招標方案”第13.1條l項及第6.3條所要求的當地政府。
－然而，中級法院卻錯誤地認為開標委員會可能違反了《行政程序法典》第9條和第59條的規定，因其沒有對由2號競投者在公開招標的會議中所遞交的補充文件作出應有的分析，相關分析只是流於表面，而且沒有嘗試去查清為競投者出具經驗證明的機構是否屬於當地官方機構。
－然而，開標委員會確實有對所遞交的補充文件──兩份從網上下載的文件，一份由庚與華隆區政府所簽訂的合同和一份庚機構2008年度的業務報告摘錄──作分析，儘管相關文件並沒有獲得應有的認證，因此委員會不可能違反了《行政程序法典》第9條所確立的行政當局與私人之間的合作原則。
－只是，在由庚和華隆區政府所簽訂的合同中卻根本沒有提到為甲公司出具經驗證明的機構，即己，也正是出於這個原因，現被上訴的合營體並沒有在司法上訴中的上訴狀內一併遞交該合同的複本。
－同樣，在庚機構2008年度的業務報告摘錄中也沒有任何有關己可能是一個當地官方機構的跡象，其所揭示的內容恰恰相反，這點我們在下面會提到。
－既然委員會沒有違反《行政程序法典》第9條及第59條的規定，那麼現被質疑的合議庭裁判作出相反理解的做法便犯了法律前提的錯誤。
－但是，如果說在庚和華隆區政府所簽訂的合同中沒有任何一處提到己的話，那麼，在庚機構2008年度的業務報告中是有相關記載的。
－而這個庚的業務報告摘錄向我們揭示了己不可能具有當地政府的性質。
－然而，除了對2號競投者所遞交的未經認證的補充文件作出審查之外，開標委員會還收到了一些既不被《行政程序法典》第56條所接受，也不被適用於訂立公共合同的特別法(尤其是11月8日第74/99/M號法令第68條，結合公開招標公告的第16條以及招標方案的第7.3及第13.3條)所接受的語言所寫成的文件(用法語書寫的比利時法律文件)，因此，如果說有人違反了《行政程序法典》第9條的規定的話，那麼這個人只能是2號競投者，因其在公開招標中逾時遞交了一些由不被法律和招標方案接受的語言(法語)所寫成的法律，而相關文件在之前也沒有作為補充文件遞交，而且上面還沒有任何有關己的記載，況且競投者也沒有指出何處有相關記載。
－另一方面，被上訴之合議庭裁判認為己當地官方機構的性質獲得認定，卻沒有適當地闡明理由，只是泛泛而談，並沒有說明是依據那些具體事實或是證據作出相關結論；尤其沒有說明補充文件的哪一部份確鑿無疑地提到或是證明了己是一個當地官方機構，而且可以肯定的是，在載於合議庭裁判第10至12頁的已認定事實中也沒有相關性質獲得認定的記載。
－因此，被上訴之合議庭裁判沒有充分說明相關決定所依據的理由的做法違反了理由說明義務，應根據《民事訴訟法典》第571條第1款b項的規定被宣佈無效。
由丙、丁以及戊組成的合營體以下列有用之結論結束了其上訴陳述：
－己的聲明中沒有任何能夠證明其屬於當地政府的批註又或是其他形式的認證(外交或領事認證)；
－根據公約的第5條，相關聲明中所包含的批註唯一能夠證明的是公證員的簽名以及身份，而該公證員也只是在聲明上寫上了“Good for Legalisation”(驗證文件)的字樣，對於所謂的己的公共當局的資格及性質並沒有做任何的認證；
－現被上訴人在委員會所給予的期限內僅僅遞交了一疊從網上打印的、用法語寫成並由其代理人所翻譯的文件，據稱內容是有關一個由華隆地區政府和一個名為庚的機構所簽訂的合同，以及一份上述名為庚的機構的2008年度的業務報告，但這些文件並不能讓委員會認為現被上訴人履行了“招標方案”第6條以及第13.1條I項的規定；
－即便是被認證文件的獲認證翻譯──即，根據10月25日第62/99/M號法令的第6條以及《公證法典》的第182和第184條所作的翻譯──，從這個由華隆地區政府和名為庚的機構所簽訂的合同或是庚機構2008年度的業務報告中也完全不能得出己就是當地官方機構的結論；
－作為對上述文件的補充澄清，現被上訴人還向委員會提交了一疊完全未經翻譯的、由法語寫成的、據說是有關比利時法律的文件，該等文件也是從網上打印的；
－可以肯定的是，刊登在2010年3月31日澳門《政府公報》第二組上的國際公開招標公告在第16點中提到“標書及其組成文件須以澳門特別行政區之任一官方語文或以英語編制”，這個要求在“招標方案”的第7.3點中被重申；
－而且，11月8日第77/99/M號法令第87條第2款c項也不允許委員會接受非由官方語文編制的文件；
－委員會既沒有義務，也沒有權限取代當地政府對外國法進行解釋；
－11月8日第77/99/M號法令的第87條第1款所給予委員會的對所呈交文件的形式審查權不容其作出其他決定，而且它也沒有義務去對外國法進行研究及分析，因為合作原則並不能與法律及“招標方案”所訂定的限制相違背。
－原審法院做出了不同於以上的見解，違反了第77/99/M號法令第87條第1款及第2款的a和c項，以及“招標方案”的第6條、第7.3條、第13.1條I項和第13.4條的規定。
尊敬的檢察官發表意見認為上訴理由成立。
二、事實
被上訴之合議庭裁判予以確定的及其餘從預審卷宗所得的認定事實如下：
A) 透過刊登於2010年3月31日《政府公報》第二組第13期上的建設發展辦公室的公告，公佈並展開了“澳門半島污水處理廠的升級、營運及保養”之國際公開招標。
B) 招標方案載有如下資料：
「……
6.3若競投者為公司，必須於生物污水處理設施領域擁有最少十年的相關經驗。該經驗須是直接或是透過由競投者佔大股東的附屬公司取得，若不是在澳門特別行政區取得者，須透過由當地政府發出的官方聲明書確認。
……
13. 標書文件
13.1 標書須包括下列文件:
……
l) 按本“招標方案”第6.3條之要求，於外地獲得經驗之競投者必須遞交由當地發出的官方核實資格的證明文件；
……」
C) 是次投標共收到七份標書，其中一份是由2號競投者提交的，亦即現被上訴人；
D) 為履行投標方案第6.3條及第13.1條l項的要求，現被上訴人的2號標書提交了一份由己，有限責任合作社所發出的，證明其在比利時具有十年經驗的證書；
E) 2010年6月25日，在開啟了外封套並簽署了標書內的所有文件之後，開標委員會接納了2號競投者(即現被上訴人)所遞交的標書；
F) 隨後，4號競投者(由丙、丁以及戊組成的合營體)提出異議，認為2號競投者沒有遞交證明具有十年經驗的文件，其所遞交的文件是由一個私人實體發出的，而不是由當地政府發出的；
G) 就此事，開標委員會作出以下決議：
“2號競投者－甲/乙。此競投者須提交有關發出其甲經驗證明之機構具有官方核實資格之補充文件，並於2010年6月28日下午5時前把上述文件交到建設發展辦公室。”；
H) 2號競投者於2010年6月28日下午14時55分遞交了證明為其開出經驗證明文件的機構屬當地官方機構的文件；
I) 在2010年6月30日的會議上，開標委員會作出決議，認為2號競投者所呈交的補充文件沒有辦法證明己是當地官方機構，決定不接納2號競投者的補充文件。所以，一致決定剔除2號競投者－甲/乙所提交的標書；
J) 2號競投者，即現被上訴人對開標委員會的上述決議不服，向行政長官提起必要訴願；
K) 透過2010年11月4日的批示，行政長官接受了運輸工務司司長在建設發展辦公室的報告書上所提出的意見，駁回了訴願。
L) 該報告書載有以下內容：
“12－第2號競投者回覆委員會的要求時，試圖展示根據比利時法律、華隆政府與一所名為庚的企業簽署的合同條款、以及透過2008年庚業務報告摘錄，就能夠清晰明確指出己為一個當地有權限實體。但委員會並沒有權限在整個開標過程中，且有企業參與競投之期間，解釋外地法律或合同，只能夠分析所要求的文件，基於沒有遞交所需文件，故委員會一致決議不接納第2號競投者之標書(嚴格來說，委員會一致決議不接納第2號競投者，因而不接納其標書)。”
K項內所提到的批示便是被上訴的行為。
三、法律
1. 要解決的問題
實際上要解決的問題有兩個：
－鑒於招標方案要求遞交由當地政府出具的競投者在相關領域具有十年經驗的證明，而開標委員會對於為有關競投者開具經驗證明的機構是否具有當地政府的性質存疑，有必要弄清楚的是，該委員會是否有義務對由競投者所援引的、旨在證明相關機構具有當地政府性質的(外國)法進行研究；
－從競投者所呈交的文件以及比利時的法律中，是否能夠得出為其開出經驗證明文件的實體具有當地政府的身份。
2. 因理由說明不充分導致的被上訴裁判的無效
首先，援引《民事訴訟法典》第571條第1款b項的規定以被上訴裁判沒有適當說明己爲什麽是一個當地官方機構為由對其提出的無效指控不成立。眾所周知，所涉及之無效只是關於判決中事實或法律理由說明上的完全欠缺。無效屬於形式瑕疵，而判決的理由說明不充分或是有缺陷的問題則歸結為審判錯誤1，至於是否存在審判錯誤，我們將在下面作出審理。
因此無效的爭辯不成立。
3. 行政當局對外地法的適用
關於第一個問題，被上訴之合議庭裁判的觀點──即開標委員會有責任對競投者所援引的並透過從網上下載的影印件所遞交的外國法進行分析，以判斷為競投者出具經驗證明的機構是否屬於當地政府──並無任何可指責之處。
要知道，競投者需要證明於生物污水處理設施領域擁有最少十年的相關經驗。這個經驗必須是直接獲得或是透過由競投者出任大股東的附屬公司所獲得的。如果相關經驗不是在澳門特區獲得的，還必須要由當地政府發出的官方聲明進行確認。
顯而易見，是否具有當地政府的性質屬於法律問題，因此開標委員會要求競投者遞交一份證明己是當地政府的文件──且不給予任何的替代方式──的做法是有欠謹慎的。這樣的話，委員會接下來可能還會要求競投者遞交一份證明為己開出具有當地政府性質的機構具有相關權限的文件，如此類推，直至最原始的一層關係。之所以做出這樣的假設是因為，即便是競投者在相關的訴願和司法上訴中遞交了一份由華隆區的一位部長所開出的相關性質的證明文件的情況下，似乎還是無法令所有的訴訟參與人信服。
因此，競投者提供可以證明己具當地政府性質的相關法律的做法是明智的。
此外，招標方案並不要求遞交任何揭示出具相關經驗證明的機構具有當地政府性質的文件。如果開標委員會對此有疑問，應該給予競投者必要的證明時間。但該委員會並沒有這樣做，因此違反了善意原則，一如被上訴之合議庭裁判所說。
另一方面，顯然行政機關是有義務對外國法進行研究，並在有需要的情況下對其進行適用的，正如法院一樣。在這一點上，兩者其實沒有任何區別，除了適用範圍上的差異之外。行政機關和法院都對法律進行適用，前者在行政程序中適用，而後者則在司法程序中適用。而在澳門進行的行政或司法程序中，有時也是要適用外地(內地、香港及台灣)或外國法的。
因此，《民法典》第341條才有如下規定：
“第三百四十一條
(習慣法或澳門地區以外之法律)
一、援用習慣法或澳門地區以外之法律之人，應證明該法之存在及其內容；而法院則應依職權設法查明之。
二、如法院須按習慣法或澳門地區以外之法律作出裁判，且無一當事人援用該法，或援用方之對方承認該法之存在及內容或對其不提出反對，則法院亦應依職權查明之。
三、法院在不能確定適用法律之內容時，應採用澳門一般法律之規則。”
當行政當局有義務對外國法進行適用時(正如本案)，以上的規定對其同樣適用，而在本案中，適用外國法也只不過是爲了弄清楚某個比利時機構是屬於公共機構(當地政府)還是私人機構。
其實也並不需要做大量的調查研究，因為比利時與澳門同屬一個法系，所以一個一般的法律專業人士應該能夠從法律文本出發，對某一法人是屬於公法人還是私法人作出判斷的。
也不要說競投者所提供的法律文件是從網上下載的。經驗顯示，只要是從可靠的網站上所獲得的資訊，例如比利時官方及政府部門網站，一般來講都是可信的。但是，如果委員會對相關法律的真實性存有疑問的話──本案似乎並不是這種情況，委員會只是拒絕研究外國法──，本應依職權以更為正式的方式去尋求證明相關法律是否存在以及內容是否真實。這是從《民法典》的上述條文以及《行政程序法典》第59條及第86條第1款的規定得出的結論。或者，如果不想運用它其實必須運用的職權，至少也應該給予競投者期限，以便後者提交經認證的法律。
如果是將相關法律從法語翻譯成兩種官方語言的其中一種的問題──本案不是這種情況──那麼便應給予競投者進行翻譯的時間。
當然，對於任何的法律適用者來講──不論是行政機關還是法院──適用境外法或外國法都總是會有些難度的，原因顯而易見：對適用該境外法或外國法欠缺經驗及準備。但是不能因為有這些困難便不作決定。《行政程序法典》第11條第1款規定，“行政機關對於私人向其提出屬其權限之所有事項，有作出決定之義務……”。
僅僅是出於適用外國法有難度便不接受一個競投者的標書，這不是解決問題的辦法。
因此，此處也出現了違反善意原則的問題。
4. 己是否屬於當地政府
要查明的問題是，從競投者所呈交給開標委員會的文件以及比利時法律中，是否能夠得出為競投者出具在招標所涉及的領域具有10年經驗的證明文件的實體具有當地政府的性質。
己是位於比利時華隆區沙勒羅瓦－南埃諾地區的管理和技術及經濟研究行政區際團體，主要涉及的領域為污水的收集及排放(第77頁的文件)。
在比利時法律中，行政區即市。
幾個行政區可以成立以尋求行政區利益為宗旨的團體。這些團體稱為行政區際團體(比利時《地方民主及分權法典》第五章第L1512-4條，載於第92頁)。
“1、不論任何宗旨，項目團體及行政區際團體執行公務時的名銜是道德公法人2。
該等團體沒有商業性質。
項目團體及行政區際團體在與其成員、與其代理人以及與第三人的關係上，以及在所有的內部或外部往來上主要呈現公法實體性質。
2、因此，項目團體及行政區際團體得以自身的名義進行公益徵用、籌借貸款、接受捐贈以及收取政府補貼。……”(比利時《地方民主及分權法典》第五章第L1512-6條，載於第92頁)。
“行政區際團體採用的法律形式可以為股份有限公司、有限責任的合作社或非牟利團體”(比利時《地方民主及分權法典》第五章第L1523-1條，載於第94頁背頁)。
己是一個有限責任合作社。
僅從競投者遞交給開標委員會的、旨在證明己具有當地政府性質的文件和比利時法律的相關規定中便可以確鑿無疑的得出該機構是一個公法人的結論，也就是說，該機構以謀求公共利益為其必然宗旨，並以個人名義行使公共當局權利3，包括進行公益徵用的權利。
因此，是招標中所要求的當地政府。
這點其實從為招標所遞交的文件中已經可以看出。
在本司法上訴中不應該有任何的疑問，因為在訴願(給行政長官的)中，競投者已經遞交了一份由華隆區(比利時的一個區)政府的一位部長所開具的文件，當中明確指出己是一個公法人，負責沙勒羅瓦市及周邊地區的污水處理(第89頁)。
談不到因為委員會是以競投者的文件未經認證，又或是由非官方語言所寫成為由不接受競投者的標書，所以被上訴的合議庭裁判違反了第74/99/M號法令第84及第87條規定的問題。從卷宗中可以看出，委員會之所以不接納競投者是因為要求其遞交一份證明己具有當地政府性質的文件，而且拒絕對有可能證明(實際上也確實能夠證明)上述身份的外國法作出審理。
如前文所述，招標方案根本不要求遞交任何能夠揭示出具經驗證明的機構具有當地政府性質的文件。招標方案所要求的只不過是由當地政府以官方聲明書確認的相關領域的經驗證明，除此之外別無其他。如果委員會對於該身份存疑的話，那它便應該給予競投者足夠的時間去作出證明。而它並沒有這樣做，因此違反了善意原則，正如被上訴的合議庭所理解的那樣。
因此，上訴理由不成立。
四、決定
綜上所述，駁回上訴。
兩審的訴訟費由丙、丁以及戊組成的合營體負擔，中級及終審的司法費定為3個計算單位。
2012年2月15日，於澳門。
法官：利馬（裁判書制作法官）－ 宋敏莉 － 岑浩輝
出席評議會的檢察院司法官：高偉文
1 J. LEBRE DE FREITAS、A. MONTALVÃO MACHADO和RUI PINTO合著：《Código de Processo Civil Anotado》，第二卷，科英布拉出版社，第二版，2008年，第703及第704頁。
2 即澳門法律中所指“法人”的概念。
3 見MARCELLO CAETANO著：《Manual de Direito Administrativo》，科英布拉，Almedina出版，第一卷，1980年，第10版，(再版)，第184頁。
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第1/2012號案 第1頁