中院維持行政長官宣佈御海南灣所涉土地之批給轉讓無效的決定
在澳門終審法院於2012年5月31日在第37/2011號案的合議庭裁判中裁定澳門前運輸工務司司長歐文龍在氹仔偉龍馬路五幅土地的批給合同承讓公司的甄選程序中受賄的罪名成立之後，行政長官於2012年8月8日作出批示，宣告前行政長官於2006年3月17日所作的批准該五幅土地的原承批人將土地承批合同轉讓給華人置業集團旗下的子公司MOON OCEAN的批示無效。
MOON OCEAN不服，向中級法院提起撤銷性司法上訴。
上訴人首先提出越權瑕疵，認為行政長官無權單方面宣佈批給土地的行政合同無效，因為根據《行政程序法典》第173條的規定，在沒有得到對方當事人同意的情況下，行政機關必須通過司法機關的介入才能得到其所期待的效果。因此，行政機關僭越了司法權，根據該法典第122條第2款a項的規定，被上訴行為無效。
中級法院指出上訴人的該觀點是沒有道理的，因為一方面，被上訴行為所宣告的並不是批給土地的行政合同無效，而是行政長官批准五幅土地的原承批人將相關土地的批給合同轉讓給上訴人的行為無效，該宣告只能間接地對土地批給合同產生影響。另一方面，涉案的行政批給合同也不能被定性為一個標的可成為私法上之合同標的的行政合同，因為該合同訂定的是私人在發展特區土地的計劃方面與當局合作的具體內容，合同的標的和所追求的目標具有行政法律關係的特有性質，當局在這個關係中具有主導和支配權，可以基於公共利益的原因通過行政行為對行政合同施加影響。因此不存在越權瑕疵。
其次，上訴人指出，以租賃形式獲批屬澳門特區私產之土地的承批人所擁有的權利具有物權性質，是一項真正意義上的所有權，屬於《基本法》第6條和第103條所保障的基本權利。被上訴行為剝奪了上訴人對上述地段及其上建築和改建工程的權利，因而沾有無效瑕疵。
中級法院對以租賃形式批地的性質作出了分析，指出：屬特區私產的土地可以通過訂立租賃合同的形式批出，該批出具有臨時性；租賃期不能超過25年，每次續期不能超過10年；承批人每年須繳納租金，並須遵守與土地利用有關的法律規定和合同條款。由此可以得出，雖然土地承批人的權利可以被認為是一項受土地法和補充法例規範的物權，但該權利完全不具永久性。上訴人所主張之權利的不可侵犯性建立在其已經取得該權利的基礎上，而對於物權來說，唯一的不可被破壞的原始取得方式是時效取得，在此之前所有的都是繼受取得物權的方式，受法律行為或行政行為非有效制度的制約。由於上訴人所主張的權利尚未在法律秩序中形成，因此侵犯私有物權的理由不成立。
上訴人認為，被訴行為宣告一個對於其來講屬於創設權利之行為的批示無效，等於是對其科處了一項處分，但該處分所基於的所有事實都是從終審法院在上訴人和其董事會成員都沒有參與的第37/2011號刑事程序中所作的合議庭裁判中摘選出來的，上訴人在該程序中沒有機會為自己辯護，因此被上訴行為剝奪了上訴人的辯護權，同時也因為違反了確定判決效力範圍的客觀限制而沾有法律前提錯誤的瑕疵。
對此，合議庭的觀點是，雖然在刑事訴訟程序中，只有被審判的被告才能被處罰，但不妨礙有罪判決在其他行政案件或程序中產生程序外效力。根據《民事訴訟法典》第578條的規定，刑事訴訟程序的判刑確定後，構成處罰前提和法定罪狀要素的事實以及涉及犯罪形式的事實在就取決於違法行為之實施或與其有關的法律關係進行爭議的民事或行政訴訟中對於並未參與相關刑事程序的訴訟主體而言推定存在，但該等推定可予以推翻。因此為應對行政當局所作的無效宣告，利害關係人必須在司法上訴中就作為該宣告之前提的已確定刑事判決中的事實作出反駁，推翻上述推定。在本案中，第37/2011號刑事程序並沒有對上訴人科處任何刑事處罰，因此上訴人根本無須參與；在行政程序中，當局對上訴人進行了書面聽證，上訴人於2012年6月29日遞交了意見書；而在司法上訴程序中，中級法院更是不惜以犧牲司法效率為代價批准了上訴人所申請的所有調查措施，包括向葡萄牙發出一份要求提供司法協助的調查委託書，因此上訴人獲得了就相關被推定存在的事實提出反駁的機會，不能說上訴人的辯護權被剝奪，也不存在法律前提的錯誤。
上訴人認為，被宣告無效的行為(行政長官2006年3月17日批准轉讓土地批給合同的批示)的作出人是行政長官，而受賄的是前運輸工務司司長，兩者不存在同一性，而且被宣告無效的行為與前運輸工務司司長的受賄行為是兩個不同的行為，兩者間沒有因果關係，因而不符合《行政程序法典》第122條第2款c項的適用前提。被上訴的行政行為錯誤適用該項規定，存有違法瑕疵。
對此，中級法院指出，根據終審法院在第11/2012號案的合議庭裁判中所闡述的觀點，對於《行政程序法典》第122條第2款c項中所說的“牽涉到犯罪的行政行為”應該做擴張性解釋：其中不僅僅涉及行政行為本身構成某一罪狀的情況，還包括所有在行政行為的準備或執行階段牽涉到犯罪的情況，這其中就包括那些透過賄賂或收買而作出的行為。在本案中，批准轉讓土地批給合同的批示雖然是由行政長官作出的，但卻是建立在之前程序的基礎上，而前運輸工務司司長正是在這個之前的程序中受賄，因此應該認為行政長官2006年3月17日的批示是牽涉到犯罪的行政行為，應為無效，所以不存在錯誤適用法律的瑕疵。
上訴人還提出證據試圖證明相關土地承讓公司甄選程序的評審委員並沒有在甄選過程中受到壓力以及上訴人的標書也是當時所有競投公司中最好的，並以此為由認為被上訴行為存在事實前提的錯誤。然而合議庭在分析了相關證據後認為，這些都不能排除前運輸工務司司長通過其他途徑為上訴人創造有利條件以便其標書無論在價格上還是在建築計劃上都優於其他競投公司的可能性，不足以推翻在終審法院第37/2011案中已經認定的前運輸工務司司長在甄選土地承批人的過程中進行干預，最終使得上訴人被選中的事實。因此不存在事實前提的錯誤。
上訴人還認為行政長官於2006年3月17日所作的批准轉讓土地批給合同的批示以及後續的一系列行為不論在法律層面還是事實或經濟層面都已經在上訴人和善意第三人的權利義務範疇全面產生效果，上訴人已在涉案土地上建成豪宅並開始出售，況且就在2011年3月，當局還曾修改土地批給合同，增加批地面積以及發出準照，令人對相關土地批給的合法性產生信任。然而被上訴的行為完全沒有考慮這些隨著時間的推移而理應受到法律保護的事實效果，而是無條件宣佈該行為無效，對上訴人MOON OCEAN、上訴人的唯一股東及母公司華人置業有限公司以及承諾購買在該地段所興建的住宅的投資人造成了巨大的經濟損失，違反了保護信任、適當及適度原則，此外還違反了公正及善意原則，漠視了公共利益。
就這一觀點，合議庭指出，的確如上訴人所說，2006年3月17日的行為被宣佈無效對許多與涉案之犯罪毫無關係的人和公司造成了巨大的經濟損失，行政當局完全可以考慮保護他們的期望，利用這些投資。但當局只是可以這麼做，不是必須。法院無權干涉當局的選擇。至於這些人和公司所遭受的損失，只能通過法律行為的風險制度和追究造成損失之人的民事責任來予以解決。由於行政長官2006年3月17日的批示因運輸工務司司長收受賄賂而沾有瑕疵，因此對其進行無效宣告是被法律限定的行為，行政當局沒有自由裁量的空間，也就談不到違反適當及適度原則的問題。另外，行政當局在施政的過程中所要維護的首要公共利益是恪守行政合法性原則，當批准土地批給合同轉讓的行為是在受賄的基礎上作出時，即便上訴人所提供的轉讓價格再高，建築計劃對澳門的城市發展再為有利，當局都只能重新恢復因犯罪行為而遭到破壞的行政合法性，因此不存在違反公正、善意原則及漠視公共利益的問題。
綜合以上的理由，合議庭裁定司法上訴敗訴，維持了被上訴的行政行為。
參閱中級法院第755/2012號案的合議庭裁判。
終審法院院長辦公室
2015年6月24日