終院：衛生局局長確認健康檢查委員會意見書屬行政行為，通知當事人後方產生約束效果

      終審法院於2022年1月28日分別就兩宗治安警察局警員因被科處撤職紀律處分而提起司法上訴的案件作出了裁判。

      第一宗案件(第137/2021號案)涉及的警員甲，為解釋其由2019年5月10日至8月8日期間的缺勤，向所屬部門提交了相關醫生檢查證明。在此期間，甲曾於2019年7月5日到健康檢查委員會接受檢查，被委員會主席告知其喪失工作能力程度為5%，應返回工作崗位工作，但甲未予理會，仍然繼續缺勤，最終於同年8月16日再次到健康檢查委員會接受檢查時被委員會主席告知其於前述期間的缺勤不獲確認。委員會的這份意見書於2019年8月20日獲得衛生局局長的確認，甲於同年10月25日親身接獲該確認行為的書面通知。保安司司長於2020年4月20日作出批示，以甲連續不合理缺勤73天，違反勤謹義務為由，對其科處了撤職紀律處分。甲針對該批示向中級法院提起司法上訴，經審理後被裁定敗訴。甲不服，向終審法院提起上訴。

      第二宗案件(第141/2021號案)涉及的警員乙，自2019年3月29日起開始缺勤，一直持續到10月22日，並通過遞交醫生檢查證明為其缺勤作出解釋。健康檢查委員會於2019年11月1日作出的決議，不予確認乙提交的醫生檢查證明並決定乙應立即上班，該決議於同日獲得衛生局局長的確認，但乙不予理會，仍然繼續缺勤。2019年12月6日，健康檢查委員會再次開會決定不予確認乙自3月29日以來的所有缺勤。保安司司長於2020年9月21日作出批示，以乙連續不正當缺勤，違反勤謹義務和待命義務為由，對乙科處撤職處分的處罰。乙不服，向中級法院提起司法上訴，中級法院裁定司法上訴勝訴，撤銷了被上訴的決定。保安司司長不服該裁判，向終審法院提起上訴。

      終審法院合議庭對兩宗案件進行審理。

      合議庭指出，兩宗案件的關鍵在於要釐清衛生局局長的確認行為是構成一項最終確定且具有執行力的行為，還是與此相反，健康檢查委員會已經作出一項具有執行力的行為，衛生局局長的確認行為只屬於單純的確認或追認。從《澳門公共行政工作人員通則》（下稱《通則》）第105條第7款和第81/99/M號法令第8條第2款f項的規定中可以看到，法律將健康檢查委員會的行為稱為“意見書”。在我們的法律中，一般規則為如法律並未另有規定，則意見書為強制性意見書，但無約束力。合議庭認為在目前這兩宗案件中，健康檢查委員會只是發表意見，按照《通則》第105條的規定屬於強制性意見書，但根據《行政程序法典》第91條的規定，它並不具有約束力，因為未發現法律另有任何相反的明文規定，強制訂定健康檢查委員會出具的意見書具有約束性。另一方面，衛生局局長作出的確認行為才是最終確定且具有執行力的行為，是該行為對公共行政工作人員產生約束的效果，而並非健康檢查委員會作出了一項決定。因此，單純意見書並未使得涉案的兩名警員有義務於翌日返回部門工作，亦不妨礙他們繼續按照《通則》第100條a項的規定以醫生檢查證明作為他們因病缺勤的合理解釋。

      合議庭續指出，由於上述確認行為是產生約束效果的行政行為，影響了工作人員的法律地位，所以有必要根據《行政程序法典》第68條至第70條的規定對該行為作出通知。涉案的兩名警員向所屬部門報到的義務，僅在就衛生局局長對上述意見書所作的行政確認行為作出通知時方產生，所以不應肯定地說他們沒有履行上述報到的義務。

      綜上所述，終審法院合議庭裁定第一宗案件的上訴人甲上訴勝訴，撤銷被上訴的合議庭裁判，同時撤銷被上訴的行政行為。裁定第二宗案件的上訴人保安司司長的上訴理由不成立，並確認被上訴的合議庭裁判。

      參閱終審法院第137/2021號案和第141/2021號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2022年3月23日