基於行政行為的利用原則 終院維持土地批給失效批示

      1986年，時任社會設備政務司透過刊登於10月20日《政府公報》上的第36/SAES/86號批示，批准以租賃制度及免除公開競投的方式將位於澳門化驗所巷與鴨涌河邊馬路之間面積為930平方米的B地段土地批予甲、乙、丙、丁、戊、己及庚。1991年8月30日，當時的運輸暨工務政務司批准展開B地段與C地段的置換程序，從而使得C地段與B地段相連。1996年10月2日，行政當局向眾承批人寄出關於將B地段置換為C地段的合同擬本，其中載明，C地段將用於興建一幢屬分層所有權制度，高21層，作住宅、商業及停車場用途的樓宇，溢價金定為10,168,581.00澳門元，租賃期定為25年，自1986年10月20日起計，即自第36/SAES/86號批示在《政府公報》上刊登之日起計。然而，直到2008年，眾承批人才致函當時的土地工務運輸局，聲明接受合同條款。土地工務運輸局沒有回覆上述信函。行政長官於2015年4月14日作出批示，宣告上述B地段土地的批給因有效期屆滿而失效。眾承批人針對行政長官的批示向中級法院提起司法上訴。中級法院合議庭經審理後，裁定眾承批人的司法上訴理由成立，撤銷被訴行為。

      行政長官不服裁判，向終審法院提起上訴。

      終審法院合議庭對案件進行審理。合議庭首先指出，本案問題的關鍵是要知道涉案土地租賃批給的25年期間於何時開始。本案中，眾被上訴人早在1996年收到行政當局的合同擬本時，已明確知悉並接受25年的租賃期自1986年10月20日起計，更於2008年書面聲明接受合同條件。因此其主張缺乏合理依據。另外，即使採納中級法院的理解，認定第8/91/M號法律的公佈日期，即1991年8月4日作為上述土地批給的起始日期，並認為批給期間於2016年8月4日才屆滿，案中25年的批給期間顯然亦早已屆滿。至於涉案行政行為的性質，合議庭的一貫看法是，鑒於承批人出於自身過錯而未能在事先訂定的利用期內完成土地的利用，同時租賃期屆滿，行政當局被限定必須作出相關行政行為，即由行政長官宣告土地的批給失效。故正如上訴實體所言，撤銷被上訴行為的實際效果是作出另一項內容相同的行為。合議庭續指，在目前討論的事宜上奉行行政行為的利用原則（或行政行為瑕疵不起作用原則），它對行政行為的非有效制度引入修改，尤其是關於行政行為的可撤銷性，意味著即使存在瑕疵也不應決定將行政行為撤銷，就好像該行政行為不存在任何非有效情形一樣，行為的不法性並不妨礙其維持及產生效力。實際上，考慮到在行政活動的合法性原則、謀求公共利益原則、快捷性原則、效率原則和成本效益原則之間取得平衡的需要，如果通過事後的預判能夠有把握地得出結論認為，在有關具體情況下，非有效行政行為的“內容”只能如此，或者即使沒有瑕疵也會作出內容完全相同的行為，則應當基於以上所述的行政行為的利用原則，認為行政行為的非有效不具重要性或不起作用，從而使得撤銷該行為變得完全沒有意義。本案中，宣告批給失效是25年租賃期屆滿後的必然後果，故只能維持宣告失效的決定。

      綜上所述，終審法院合議庭通過評議會裁定行政長官的上訴理由成立，廢止被上訴的中級法院合議庭裁判。

      參閱終審法院第40/2024號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2026年7月3日